L'art. 91 Cost. attribuisce alla Confederazione la competenza esclusiva per due settori importanti: il trasporto e la fornitura di energia elettrica (cpv. 1) e le condotte per combustibili e carburanti (cpv. 2).
Che cosa disciplina la norma?
Il capoverso 1 autorizza la Confederazione a emanare leggi sulle reti elettriche e sull'approvvigionamento elettrico. Ciò comprende sia le linee tecniche (linee ad alta tensione, reti di distribuzione) sia i rapporti giuridici tra fornitori di energia elettrica e clienti. La Confederazione ha attuato questa competenza nella legge sull'approvvigionamento elettrico (LAEl; RS 734.7).
Il capoverso 2 riguarda le condotte per petrolio, gas naturale e altri combustibili liquidi o gassosi. Questa competenza è disciplinata nella legge sulle condotte (LCond; RS 746.1).
Chi è interessato?
Tutti i fornitori di energia elettrica, i gestori di rete e i clienti dell'elettricità in Svizzera sottostanno al diritto federale. Cantoni e Comuni non possono più fissare tariffe elettriche proprie (DTF 138 I 468). Lo stesso vale per i gestori di condotte del gas e del petrolio e per i loro clienti.
Quali sono le conseguenze giuridiche?
Il diritto federale sostituisce completamente le normative cantonali e comunali. La Commissione federale dell'energia elettrica (ElCom) sorveglia l'approvvigionamento elettrico (art. 21 LAEl), mentre l'Ufficio federale dell'energia (UFE) è competente per le condotte (art. 13 LCond).
Esempio: Un Comune, dall'entrata in vigore della LAEl nel 2008, non può più approvare le tariffe elettriche della propria azienda elettrica locale. Questa competenza spetta esclusivamente all'ElCom o è disciplinata per legge. Il Tribunale federale lo ha confermato per il Comune di Wangen (DTF 138 I 468).
N. 1Storia della genesi
L'attuale versione dell'art. 91 Cost. corrisponde materialmente al precedente art. 24octies aCostituzione, inserito nella Costituzione nel 1961. Originariamente la disposizione mirava a creare una base costituzionale per la costruzione e l'esercizio di linee ad alta tensione oltre i confini cantonali. La competenza per le condotte (cpv. 2) fu aggiunta nel 1982 per regolare a livello federale l'approvvigionamento del gas, sempre più importante (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 1-3). Il messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 1996 concernente una nuova Costituzione federale (FF 1997 I 333 segg.) ha ripreso la disposizione nella Costituzione totalmente riveduta senza modifiche materiali.
N. 2Collocazione sistematica
L'art. 91 Cost. fa parte del catalogo delle competenze della Confederazione (3° capitolo) e appartiene alla sezione «Energia e comunicazione». La disposizione è in stretto collegamento con → l'art. 89 Cost. (Politica energetica), che disciplina gli obiettivi generali della politica energetica, nonché → l'art. 90 Cost. (Energia nucleare). Mentre l'art. 89 Cost. conferisce alla Confederazione soltanto una competenza legislativa di principio e quadro, l'art. 91 Cost. attribuisce una competenza federale completa per il trasporto e la fornitura di energia elettrica (cpv. 1) nonché per gli impianti di condotte (cpv. 2). La collocazione sistematica chiarisce che le infrastrutture per il trasporto di energia, a causa della loro importanza intercantonale, rientrano completamente nella competenza federale (DTF 138 I 468 consid. 3.2).
N. 3.1Cpv. 1: Energia elettrica
Il concetto di «energia elettrica» comprende ogni forma di elettricità indipendentemente dal tipo di produzione (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 4-6). «Trasporto» si riferisce alla trasmissione fisica attraverso reti elettriche, mentre «fornitura» riguarda il rapporto giuridico tra fornitore e consumatore finale. La competenza della Confederazione è completa e si estende a tutti gli aspetti normativi:
Regolamentazioni di polizia concernenti la costruzione e l'esercizio di impianti (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 7-10)
Regime di mercato incluso accesso alla rete e regolamentazione dei prezzi (N. 11-15)
Prescrizioni sull'approvvigionamento e obblighi del servizio universale (N. 16-19)
N. 3.2Cpv. 2: Impianti di condotte
La competenza federale per gli «impianti di condotte» comprende esclusivamente le condutture per combustibili o carburanti liquidi o gassosi (benzina, petrolio, gas naturale). Non rientrano in questa categoria le condutture dell'acqua, le reti di teleriscaldamento o le condutture per altre sostanze (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 20-22). La competenza è anch'essa completa e include costruzione, esercizio, sicurezza e questioni di responsabilità.
N. 4Conseguenze giuridiche
L'art. 91 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza legislativa esclusiva (competenza concorrente con deroga successiva). Fino all'emanazione di diritto federale restano applicabili le regolamentazioni cantonali, ma vengono sostituite dal diritto federale (DTF 138 I 468 consid. 3). Le principali leggi federali sono:
Legge sull'approvvigionamento elettrico (LAEl; RS 734.7) per il cpv. 1
Legge sugli impianti elettrici (LIE; RS 734.0) per gli aspetti tecnici
Legge sulle condotte (LC; RS 746.1) per il cpv. 2
La legislazione federale è conclusiva in entrambi gli ambiti; regolamentazioni cantonali o comunali sono ammissibili soltanto nella misura in cui il diritto federale lascia espressamente spazio (Jagmetti, Energierecht, p. 245 segg.).
N. 5.1Questione del monopolio nelle reti elettriche
Un punto controversiale centrale riguarda l'ammissibilità di monopoli dell'elettricità. L'opinione maggioritaria in dottrina sostiene che l'art. 91 cpv. 1 Cost. permette anche l'istituzione di un monopolio per la trasmissione di energia elettrica (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 15; Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, p. 67). Al contrario, una parte della dottrina argomenta che l'istituzione di un monopolio dell'elettricità non sia compatibile con le prescrizioni della Costituzione, in particolare → l'art. 94 Cost. (Libertà economica) (Kern, BSK BV, Art. 91 N. 17; Reich, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, p. 342 segg.).
N. 5.2Portata della competenza federale
Si discute controversamente anche la questione se l'art. 91 cpv. 1 Cost. permetta alla Confederazione di regolare, oltre alle pure questioni di trasporto e fornitura, anche la produzione e il consumo. La dottrina dominante ammette una competenza estesa, purché sussista uno stretto nesso materiale (Hänni/Stöckli, Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 23 N. 15; di diverso avviso Cavaleri Rudaz, L'accès aux réseaux, p. 89, che propugna un'interpretazione restrittiva).
N. 6Indicazioni per la pratica
Per la pratica è decisivo che dall'entrata in vigore della LAEl l'approvvigionamento elettrico sia regolato in modo completo dal diritto federale. Cantoni e Comuni non possono più fissare tariffe proprie o prevedere riserve di approvazione (DTF 138 I 468). Per le condotte occorre distinguere tra rete di trasporto e rete di distribuzione: mentre le condutture ad alta pressione sottostanno completamente al diritto federale, per le reti di distribuzione locali possono trovare applicazione prescrizioni edilizie cantonali, nella misura in cui non siano sostituite dalla LC. L'ElCom è l'autorità di vigilanza competente per l'approvvigionamento elettrico, l'UFE per le condotte.
La giurisprudenza sull'art. 91 Cost. si occupa principalmente della delimitazione delle competenze federali nel settore energetico e dell'effetto derogatorio del diritto federale nei confronti delle disposizioni cantonali e comunali. Mentre il cpv. 1 relativo all'approvvigionamento elettrico ha prodotto una giurisprudenza estesa, le decisioni sulle condotte secondo il cpv. 2 sono più rare.
DTF 138 I 468 (23 novembre 2012) — Forza derogatoria della legge sull'approvvigionamento elettrico
Il Tribunale federale ha stabilito che con la legislazione sull'approvvigionamento elettrico la determinazione delle tariffe elettriche è regolata in modo esaustivo dal diritto federale. Determinazioni di prezzi cantonali o comunali sono da allora inammissibili.
«Con la nuova legislazione sull'approvvigionamento elettrico, la competenza del consiglio comunale di Wangen, stabilita in un contratto di concessione, di approvare le tariffe per la fornitura di energia di un gestore di rete di diritto privato, è diventata contraria al diritto federale; la determinazione delle tariffe elettriche è regolata in modo esaustivo dal diritto federale, ad eccezione di tributi e prestazioni a enti pubblici.»
La decisione precisa la base costituzionale dell'art. 91 cpv. 1 Cost. per una regolamentazione federale completa dell'approvvigionamento elettrico.
DTF 138 I 454 (27 ottobre 2012) — Remunerazione di energia prodotta in modo decentralizzato
Il Tribunale federale ha riconosciuto che la legislazione sull'approvvigionamento elettrico regola in modo esaustivo sia il corrispettivo per l'utilizzazione della rete che il prezzo dell'energia. Obblighi cantonali di remunerazione per energia prodotta in modo decentralizzato sono inammissibili.
«Componenti aggiuntive di remunerazione, ordinate da autorità cantonali e che si ripercuoterebbero sulle tariffe elettriche, non hanno quindi più spazio.»
La sentenza conferma la competenza federale esclusiva per i prezzi dell'energia basata sull'art. 91 cpv. 1 Cost.
#Libertà economica nel mercato elettrico liberalizzato
DTF 143 I 395 (14 luglio 2017) — Sistema di misurazione e libertà economica
Il Tribunale federale ha deciso che nel settore elettrico non esiste un monopolio per il sistema di misurazione e la scelta del fornitore di servizi di misurazione sottostà alla libertà economica.
«Non esiste un monopolio per il sistema di misurazione; la scelta del fornitore di servizi di misurazione sottostà alla libertà economica del produttore.»
La decisione mostra la delimitazione tra gestione regolamentata della rete (art. 91 cpv. 1 Cost.) e settori liberalizzati dell'approvvigionamento elettrico.
DTF 144 III 319 (12 luglio 2018) — Responsabilità secondo la legge sulle condotte
Benché principalmente di diritto della responsabilità, questa decisione conferma la competenza federale per le condotte secondo l'art. 91 cpv. 2 Cost. attraverso l'applicazione della legge sulle condotte.
«La gradazione prevista dall'art. 51 cpv. 2 CO per il caso normale lascia spazio a deroghe in considerazione del caso concreto. Presupposti sotto i quali in caso di responsabilità secondo la legge sulle condotte una deroga alla gradazione appare giustificata.»
Il caso illustra l'applicazione pratica della legislazione sulle condotte basata sull'art. 91 cpv. 2 Cost.
Sentenza 1C_36/2011 (8 febbraio 2012) — Approvazione pianificatoria per condotte energetiche
Il Tribunale amministrativo federale ha trattato gli aspetti pianificatori dei trasporti di energia sotto la legislazione federale.
La decisione mostra il collegamento tra la competenza federale per il trasporto di energia e le competenze di pianificazione del territorio.
A-6650/2009 (21 maggio 2010) — Accesso alla rete per condotte
Il Tribunale amministrativo federale ha esaminato questioni di accesso alla rete nel settore delle condotte e ha confermato la competenza federale per condotte ad alta e bassa pressione.
La decisione illustra l'attuazione pratica della competenza per le condotte secondo l'art. 91 cpv. 2 Cost.
Decisioni attuali della ElCom mostrano l'applicazione continua della legislazione energetica basata sull'art. 91 Cost., in particolare nel contesto della sicurezza dell'approvvigionamento e della liberalizzazione del mercato elettrico. La giurisprudenza conferma costantemente la competenza federale esaustiva sia per l'energia elettrica che per gli impianti di condotte.