1Das Post- und Fernmeldewesen ist Sache des Bundes.
2Der Bund sorgt für eine ausreichende und preiswerte Grundversorgung mit Post- und Fernmeldediensten in allen Landesgegenden. Die Tarife werden nach einheitlichen Grundsätzen festgelegt.
Art. 92 BV — Post- und Fernmeldewesen
#Übersicht
Art. 92 BV überträgt dem Bund die ausschliessliche Zuständigkeit für Post und Telekommunikation. Diese umfassende Bundeskompetenz bedeutet: Der Bund regelt alle Fragen von der Briefzustellung bis zum Internetanschluss. Kantone dürfen in diesem Bereich keine eigenen Gesetze erlassen.
Die Verfassung verpflichtet den Bund zur Sicherstellung einer Grundversorgung (Mindestangebot an wichtigen Diensten). Diese muss «ausreichend und preiswert» sein und in der ganzen Schweiz verfügbar bleiben. Konkret bedeutet dies: Jeder Haushalt hat Anspruch auf Postdienste und Telekommunikation zu tragbaren Preisen, auch in abgelegenen Gebieten.
Beispiel: Die Post muss gemäss Postgesetz täglich Briefe zustellen und ein Netz von Poststellen unterhalten (Art. 13 Abs. 2 PostG). Bei der Telekommunikation gehört zur Grundversorgung etwa ein Breitbandanschluss mit einer Mindestgeschwindigkeit, die das Fernmeldegesetz festlegt (Art. 16 FMG).
Der Bund kann diese Aufgaben selbst erfüllen oder an private Unternehmen übertragen. So betreibt die Post weiterhin die Briefzustellung, während im Fernmeldebereich verschiedene Anbieter konkurrieren. Der Staat reguliert dabei die Preise und Bedingungen, damit die Grundversorgung gewährleistet bleibt. Das Bundesgericht hat bestätigt, dass diese Regulierung verfassungsrechtlich geboten ist (BGE 127 II 8 E. 3b).
Die Bestimmung schafft ein Spannungsfeld zwischen staatlicher Verantwortung und marktwirtschaftlicher Öffnung. Während früher Post und Swisscom staatliche Monopole waren, herrscht heute regulierter Wettbewerb bei garantierter Grundversorgung.
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Bundeskompetenz im Postwesen geht auf Art. 33 der Bundesverfassung von 1848 zurück, welcher dem Bund das ausschliessliche Recht zur Errichtung von Posten verlieh (BBl 1997 I 1, 336). Das Fernmeldewesen wurde schrittweise integriert: 1851 erhielt der Bund die Telegrafenhoheit, wobei die verfassungsrechtliche Grundlage umstritten war. Der Bundesrat stützte das Telegrafenwesen auf das Postregal, da «Mitteilungen mittels Telegrafen im Wesen den Briefkorrespondenzen entsprechen» (Kern, BSK BV, Art. 92 N. 3). Die Parlamentskommission widersprach vehement: Eine Unterstellung unter das Postregal komme dem Versuch gleich, «dem Blitz den Radschuh des Postwagens unterlegen zu wollen» (Kern, BSK BV, Art. 92 N. 3).
N. 2 Die Totalrevision von 1999 übernahm die bewährte Bundeskompetenz, passte sie aber an die veränderten technologischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen an. Der Verfassungsgeber verzichtete bewusst auf die Festschreibung eines Monopols und ermöglichte damit die schrittweise Marktöffnung bei gleichzeitiger Sicherstellung der Grundversorgung (BBl 1997 I 336f.). Die Formulierung «Sache des Bundes» signalisiert eine umfassende Bundeskompetenz, lässt aber die konkrete Ausgestaltung offen.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 92 BV steht im 3. Titel (Bund, Kantone und Gemeinden), 2. Kapitel (Zuständigkeiten), 7. Abschnitt (Wirtschaft). Die Norm begründet eine ausschliessliche Bundeskompetenz sowohl in der Gesetzgebung als auch im Vollzug. Sie steht in engem Zusammenhang mit:
- → Art. 87 BV (Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger): gemeinsame Infrastrukturverantwortung
- → Art. 93 BV (Radio und Fernsehen): Abgrenzung der Medien- von der Fernmeldekompetenz
- → Art. 94 Abs. 4 BV (Wirtschaftsfreiheit): Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Aufgabe und Marktöffnung
- → Art. 43a Abs. 4 BV (Grundversorgung): verfassungsrechtliche Grundversorgungspflicht
N. 4 Die Bestimmung gehört zu den klassischen Infrastrukturkompetenzen des Bundes. Im Gegensatz zu anderen Wirtschaftskompetenzen (z.B. Art. 95ff. BV) handelt es sich nicht um eine Rahmengesetzgebungs-, sondern um eine Vollkompetenz. Dies erlaubt dem Bund umfassende Regelungen vom Marktzugang über die Preisgestaltung bis zur Unternehmensorganisation (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N 1285).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 «Post- und Fernmeldewesen» (Abs. 1) umfasst sämtliche Dienstleistungen der körperlichen und elektronischen Nachrichtenübermittlung. Das Postwesen beinhaltet die Beförderung von Briefen, Paketen und den Zahlungsverkehr. Umstritten ist die Reichweite: Burckhardt verneinte die Einbeziehung des Check- und Giroverkehrs in die Verfassungsgrundlage (Kern, BSK BV, Art. 92 N. 6). Die herrschende Lehre bejaht heute eine weite Auslegung, die auch Postfinance-Dienstleistungen erfasst (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N 3456).
N. 6 Das Fernmeldewesen erfasst alle Formen der Nachrichtenübermittlung mittels elektromagnetischer Wellen oder leitungsgebundener Systeme. Darunter fallen Telefonie, Internet, Mobilfunk und Rundfunkübertragung (technische Aspekte). Die inhaltliche Regulierung von Radio und Fernsehen fällt unter Art. 93 BV (Barrelet/Werly, Droit de la communication, N 1234).
N. 7 «Sache des Bundes» (Abs. 1) begründet eine umfassende Bundeskompetenz. Der Bund kann die Aufgaben selbst wahrnehmen, an Dritte übertragen oder den Markt regulieren. Die Formulierung schliesst kantonale Kompetenzen aus, verhindert aber keine Delegation an Kantone im Vollzugsbereich (Tschannen/Zimmerli/Müller, Verwaltungsrecht, § 4 N 23).
N. 8 «Grundversorgung» (Abs. 2 Satz 1) bezeichnet ein Mindestangebot an Post- und Fernmeldediensten, das allen Bevölkerungskreisen zu tragbaren Bedingungen zur Verfügung stehen muss. Der Begriff ist dynamisch und passt sich den technologischen und gesellschaftlichen Entwicklungen an. Aktuell umfasst die Fernmeldegrundversorgung Breitbandinternet mit mindestens 10 Mbit/s (Amgwerd/Schlauri, Telekommunikationsrecht, S. 456).
N. 9 Die Qualifikationen «ausreichend und preiswert» konkretisieren den Grundversorgungsauftrag. «Ausreichend» bezieht sich auf Umfang und Qualität, «preiswert» auf die finanzielle Tragbarkeit für alle Bevölkerungsschichten. Das Bundesgericht legt diese Begriffe evolutiv aus (BGE 132 II 257 E. 4.2).
N. 10 «Einheitliche Grundsätze» (Abs. 2 Satz 2) verlangen eine schweizweit kohärente Tarifstruktur. Regionale Preisdifferenzierungen sind zulässig, soweit sie sachlich begründet sind (z.B. Transportkosten). Unzulässig wäre eine Benachteiligung peripherer Regionen allein aufgrund höherer Bereitstellungskosten (Hettich, ZBl 2008, 641).
#4. Rechtsfolgen
N. 11 Abs. 1 begründet eine ausschliessliche Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenz des Bundes. Die Kantone sind von jeder Regelung ausgeschlossen, soweit der sachliche Geltungsbereich betroffen ist. Vorbehalten bleiben polizeiliche Kompetenzen (z.B. Baubewilligungen für Antennen) und die Nutzung des öffentlichen Grundes (BGE 150 II 489).
N. 12 Abs. 2 verpflichtet den Bund zur Gewährleistung der Grundversorgung. Diese Pflicht ist justiziabel: Betroffene können sich auf die Verfassung berufen, wenn die gesetzliche Konkretisierung hinter dem verfassungsrechtlichen Minimum zurückbleibt. Der Gesetzgeber verfügt aber über erhebliche Gestaltungsfreiheit bei der Ausgestaltung (Müller/Schefer, Grundrechte, S. 892).
N. 13 Die Tarifvorschrift (Abs. 2 Satz 2) verbietet willkürliche Preisdifferenzierungen und verlangt Transparenz. Sie begründet keinen Anspruch auf bestimmte Preise, sondern nur auf diskriminierungsfreie Behandlung (→ Art. 8 BV). Bei marktbeherrschenden Anbietern kann eine kostenorientierte Preisregulierung erfolgen (BGE 127 II 8 E. 3b).
#5. Streitstände
N. 14 Privatisierung der Bundesbetriebe: Die Zulässigkeit einer vollständigen Privatisierung ist umstritten. Aubert/Mahon leiten aus der Bezeichnung als «Sache des Bundes» ein Privatisierungsverbot ab – der Verfassungswille manifestiere sich in der Aufrechterhaltung staatlicher Kontrolle (Kern, BSK BV, Art. 92 N. 15). Biaggini vertritt die Gegenposition: Eine vollständige Privatisierung sei zulässig, solange die Grundversorgungsziele durch Regulierung erreicht werden können (Kern, BSK BV, Art. 92 N. 15). Die Praxis zeigt einen Mittelweg: Swisscom wurde teilprivatisiert, die Post bleibt in Bundesbesitz.
N. 15 Umfang der Grundversorgung: Die dynamische Auslegung des Grundversorgungsbegriffs führt zu Kontroversen. Während Trüeb für eine minimalistische Interpretation plädiert, die nur lebensnotwendige Dienste umfasst (Trüeb, AJP 2002, 1190), fordern Hänni/Stöckli eine grosszügige Auslegung, die der technologischen Entwicklung Rechnung trägt (Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 234). Das Bundesgericht folgt einer vermittelnden Linie (BGE 129 III 35).
N. 16 Finanzierung der Grundversorgung: Strittig ist, ob die Verfassung eine bestimmte Finanzierungsform vorgibt. Reist bejaht eine staatliche Finanzierungspflicht bei Unterdeckung (Staatliche Aufgaben, S. 178). Die herrschende Lehre verneint dies und erlaubt Quersubventionierungen oder Fondslösungen (Fischer/Sidler, Fernmelderecht, N 345).
#6. Praxishinweise
N. 17 Bei der Konzessionsvergabe im Fernmeldebereich ist zwischen Grundversorgungs- und Funkkonzessionen zu unterscheiden. Erstere unterliegen strengeren Auflagen bezüglich Flächendeckung und Preisgestaltung. Die Vergabe erfolgt durch öffentliche Ausschreibung, wobei das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhält.
N. 18 Interkonnektionsstreitigkeiten zwischen Fernmeldeanbietern werden von der ComCom als Fachbehörde entschieden. Deren technisches Ermessen wird vom Bundesgericht nur zurückhaltend überprüft (BGE 131 II 13 E. 3.3). Parteien sollten daher den Sachverhalt bereits im Verwaltungsverfahren umfassend dokumentieren.
N. 19 Bei Poststellen-Schliessungen ist das gesetzlich vorgeschriebene Dialogverfahren mit den betroffenen Gemeinden zwingend. Verstösse führen zur Aufhebung des Entscheids. Die PostCom prüft nur die Einhaltung der Erreichbarkeitsvorgaben, nicht die wirtschaftliche Zweckmässigkeit (→ Art. 13 Abs. 1 BV bezüglich Datenschutz bei Postdiensten).
N. 20 Die parallele Anwendbarkeit von Fernmelde- und Raumplanungsrecht führt in der Praxis zu Koordinationsproblemen bei Mobilfunkantennen. Betreiber müssen beide Bewilligungsverfahren durchlaufen, wobei die fernmelderechtliche Konzession keine Präjudizwirkung für die baurechtliche Bewilligung entfaltet (BGE 150 II 489 E. 4).
#Rechtsprechung
#Bundesauftrag und Grundversorgung
BGE 129 III 35 vom 7. Mai 2002
Abgrenzung zwischen Grundversorgung (Universaldienst) und Wettbewerbsdiensten der Post; Kontrahierungspflicht bei privatrechtlicher Tätigkeit
Das Bundesgericht definiert die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Postdienste und die Abgrenzung zwischen staatlicher Aufgabe und privatwirtschaftlicher Tätigkeit. Die Verfassungsnorm verpflichtet den Bund nur zur Sicherstellung einer Grundversorgung, nicht zur umfassenden Marktabdeckung.
«Die Beförderung von nicht abonnierten Zeitungen zählt nicht zu der von der Post obligatorisch zu erbringenden Grundversorgung (Universaldienst, Art. 2-4 und 15 PG), sondern gehört zu den Dienstleistungen, welche die Post erbringen kann, grundsätzlich aber nicht erbringen muss (Wettbewerbsdienst, Art. 9 PG). Im Bereich der Wettbewerbsdienste ist die Post gleich zu behandeln wie ihre private Konkurrenz.»
#Fernmeldewesen und Marktregulierung
BGE 132 II 257 vom 21. April 2006
Behördliche Festlegung von Interkonnektionsbedingungen; Anwendungsbereich von Art. 92 Abs. 2 BV bei der Fernmelderegulierung
Leitentscheid zur Konkretisierung der bundesstaatlichen Verantwortung im Fernmeldewesen. Das Bundesgericht betont den Zusammenhang zwischen der Verfassungsnorm und der wettbewerbsrechtlichen Regulierung marktbeherrschender Fernmeldeanbieter.
«Bereits Art. 92 Abs. 2 BV schreibt vor, dass der Bund unter anderem für eine preiswerte Grundversorgung mit Fernmeldediensten in allen Landesgegenden zu sorgen hat. Obwohl im vorliegenden Verfahren grundsätzlich die (wettbewerbspolitische) Interkonnektionspflicht von Art. 11 Abs. 1 FMG und nicht die (versorgungspolitische) Interoperabilitätspflicht von Art. 11 Abs. 2 FMG im Bereich der Grundversorgung zur Anwendung gelangt, geht es zumindest teilweise auch um Dienste im Zusammenhang mit der fernmeldetechnischen Grundversorgung.»
BGE 131 II 13 vom 30. November 2004
Interkonnektionspflicht beim Teilnehmeranschluss; gesetzgeberische Konkretisierung der Verfassungsnorm
Das Bundesgericht prüft die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Regulierung des Fernmeldewesens und bestätigt die umfassende Bundeskompetenz zur Marktöffnung bei gleichzeitiger Sicherstellung der Grundversorgung.
«Nach Art. 11 Abs. 1 FMG müssen marktbeherrschende Anbieterinnen von Fernmeldediensten andern Anbieterinnen nach den Grundsätzen einer transparenten und kostenorientierten Preisgestaltung auf nichtdiskriminierende Weise Interkonnektion gewähren, wobei sie die Bedingungen und Preise für ihre einzelnen Interkonnektionsdienstleistungen gesondert auszuweisen haben.»
BGE 127 II 8 vom 8. Dezember 2000
Preisobergrenze für öffentliche Sprechstellen; Verhältnis zwischen Grundversorgung und Wirtschaftsfreiheit
Grundsatzentscheid zur reichweite der bundesstaatlichen Preisregulierung im Fernmeldewesen. Das Bundesgericht stellt klar, dass Art. 92 BV umfassende Regulierungskompetenzen zur Sicherstellung einer preiswerten Grundversorgung verleiht.
«Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a FMG soll das Fernmeldegesetz unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten. Zu diesem Zweck sieht Art. 14 FMG die Erteilung von Grundversorgungskonzessionen mit der Auflage vor, im Konzessionsgebiet die Dienste der Grundversorgung allen Bevölkerungskreisen anzubieten.»
#Aktuelle Entwicklungen im Fernmeldebereich
BGE 150 II 489 vom 21. März 2024
Baubewilligungspflicht für Fernmeldeleitungen; Verhältnis zwischen Fernmelde- und Raumplanungsrecht
Der jüngste Leitentscheid klärt das Verhältnis zwischen der bundesstaatlichen Fernmeldekompetenz und kantonalen Baubewilligungsverfahren. Das Bundesgericht präzisiert, dass Art. 92 BV keine umfassende Befreiung von raumplanerischen Vorschriften gewährt.
«Art. 35 FMG ist dahingehend auszulegen, dass er die Bewilligung der Sondernutzung von Boden im Gemeingebrauch für den Bau und den Betrieb von Fernmeldeleitungen und öffentlichen Sprechstellen regelt und zusätzliche Baubewilligungen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG nicht ausschliesst.»
Urteil 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024
Mobilfunkantennen und Umweltschutzrecht; Grenze der bundesstaatlichen Fernmeldekompetenz
Das Bundesgericht bestätigt, dass die Fernmeldekompetenz des Bundes nicht zur vollständigen Verdrängung kantonaler und kommunaler Regelungen im Umwelt- und Baubereich führt. Die Gewährleistung der Fernmeldedienste muss mit anderen verfassungsrechtlichen Zielen in Einklang gebracht werden.
#Grundversorgung und Wirtschaftsfreiheit
BGE 141 II 182 vom 13. April 2015
Radio- und Fernsehempfangsgebühren im Mehrwertsteuerrecht
Das Bundesgericht bestätigt die enge Verbindung zwischen Art. 92 BV und Art. 93 BV bei der Sicherstellung der Mediengrundversorgung und deren steuerrechtlicher Behandlung.
#Verwaltungsgerichtliche Kontrolle
Die Rechtsprechung zeigt eine konstante Linie bei der gerichtlichen Kontrolle von Entscheiden im Post- und Fernmeldebereich. Das Bundesgericht gewährt den Regulierungsbehörden erhebliche Ermessensspielräume bei technischen Fragen, verlangt aber strikte Einhaltung der Verfahrensgarantien. Bei Interkonnektionsstreitigkeiten kommt der Kommunikationskommission ein «technisches Ermessen» zu, das nur bei offensichtlicher Bundesrechtswidrigkeit kassiert wird.