Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des Bundes.
Übersicht
Art. 90 BV gibt dem Bund die ausschliessliche Kompetenz für alle Gesetze im Bereich Kernenergie. Dies umfasst sämtliche Aspekte der friedlichen Nutzung der Atomenergie: Forschung, Bau, Betrieb und Stilllegung von Atomkraftwerken, Umgang mit radioaktiven Stoffen, Transporte und Entsorgung (Kern, BSK BV, Art. 90 N. 4). Die Kantone dürfen in diesem Bereich keine eigenen Gesetze erlassen.
Der Bund hat diese Kompetenz durch das Kernenergiegesetz (KEG) ausgeübt. Wer ein Atomkraftwerk betreiben will, braucht eine Betriebsbewilligung des Bundes (Art. 19 KEG). Das Bundesgericht entschied, dass solche Bewilligungen nur aus Sicherheitsgründen befristet werden dürfen, nicht aus politischen Motiven (BGE 139 II 185 E. 5.2). Eine wichtige Kontroverse betrifft die Verfassungsmässigkeit eines kompletten Atomausstiegs: Das Bundesamt für Justiz hält einen sicherheitsmotivierten Ausstieg für verfassungsrechtlich zulässig, während andere Rechtswissenschaftler dies bestreiten (Müller, ZBl 2013, 666).
Praktisches Beispiel: Will ein Unternehmen ein neues Atomkraftwerk bauen, muss es beim Bund eine Rahmenbewilligung, eine Baubewilligung und schliesslich eine Betriebsbewilligung beantragen. Kantonale oder städtische Baubewilligungen sind nicht erforderlich, da das Bundesrecht diese verdrängt (Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2005, S. 234). Gegen die Rahmenbewilligung können die Stimmbürger das Referendum ergreifen (Art. 48 Abs. 4 KEG).
Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 90 BV übernahm bei der Totalrevision 1999 den Gehalt von Art. 24quinquies aBV (angenommen in der Volksabstimmung vom 23. September 1957). Die Verfassungsgrundlage wurde geschaffen, um eine einheitliche Bundesregelung im stark sicherheitsrelevanten Bereich der Kernenergie zu ermöglichen (BBl 1957 I 721, 739). Der Verfassungsgeber reagierte damit auf die beginnende friedliche Nutzung der Kernenergie und die Notwendigkeit einer kohärenten Sicherheitsgesetzgebung.
N. 2 Die historische Entwicklung zeigt drei Phasen: (1) 1946–1957: Übergangsordnung gestützt auf Art. 24quater aBV (Wasserkraft); (2) 1957–1999: Umfassende Bundeskompetenz nach Art. 24quinquies aBV; (3) seit 1999: Fortführung unter Art. 90 BV mit unverändertem materiellen Gehalt. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung hielt fest, dass die bestehende Kompetenzordnung «unverändert» übernommen werde (BBl 1997 I 350).
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 90 BV steht im 3. Abschnitt «Energie und Kommunikation» des 3. Kapitels über die Zuständigkeiten von Bund und Kantonen. Die Norm bildet zusammen mit → Art. 89 BV (Energiepolitik) und → Art. 91 BV (Energietransport) das verfassungsrechtliche Energieregime. Während Art. 89 BV eine Verbundkompetenz statuiert, begründet Art. 90 BV eine ausschliessliche Bundeskompetenz.
N. 4 Die systematische Verknüpfung mit → Art. 118 Abs. 2 lit. b BV (Schutz vor ionisierenden Strahlen) und → Art. 74 BV (Umweltschutz) zeigt den doppelten Regelungsansatz: Art. 90 BV erfasst die Kernenergie als Technologie, die anderen Normen regeln spezifische Schutzaspekte. Bei → Art. 196 Ziff. 4 BV (Übergangsbestimmung zu Art. 90) handelt es sich um die verfassungsrechtliche Grundlage des zehnjährigen Moratoriums für neue Rahmenbewilligungen (2000–2010).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Der Begriff «Kernenergie» umfasst nach herrschender Lehre alle Aspekte der friedlichen Nutzung der Kernspaltung und Kernfusion zur Energiegewinnung (Kern, BSK BV, Art. 90 N. 4; Jagmetti, Energierecht, 2005, S. 467; Hänni/Stöckli, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2013, § 15 N. 32). Eingeschlossen sind: Forschung, Bau, Betrieb und Stilllegung von Kernanlagen, Umgang mit Kernbrennstoffen, Entsorgung radioaktiver Abfälle, Transporte von Kernmaterial, Haftpflicht und Versicherung.
N. 6 «Gesetzgebung» bedeutet umfassende Rechtsetzungskompetenz auf allen Normenstufen: Verfassung, Gesetz, Verordnung. Der Bund kann das Gebiet abschliessend regeln oder Teilbereiche den Kantonen überlassen (Kern, BSK BV, Art. 90 N. 4). Die Kompetenz umfasst sowohl die Förderung als auch die Beschränkung oder das Verbot der Kernenergienutzung.
N. 7 «Sache des Bundes» konstituiert eine ausschliessliche Bundeskompetenz. Die Kantone haben keine originären Kompetenzen im Kernenergiebereich, können aber vom Bund delegierte Aufgaben wahrnehmen oder im Rahmen ihrer allgemeinen Polizeikompetenz tätig werden (→ Art. 3 BV).
#4. Rechtsfolgen
N. 8 Die ausschliessliche Bundeskompetenz führt zur Verdrängung jeglichen kantonalen Rechts im Kernenergiebereich. Das Bundesgericht hielt fest, die Kompetenzordnung solle «verhindern, dass die im gesamten Landesinteresse liegende Nutzung der Kernenergie durch unsachgerechte Bedingungen und Auflagen erschwert wird» (BGE 108 Ib 485 E. 3a; zitiert bei Kern, BSK BV, Art. 90 N. 8).
N. 9 Der Bund hat seine Kompetenz durch das Kernenergiegesetz (KEG) und das Kernenergiehaftpflichtgesetz (KHG) sowie zahlreiche Verordnungen ausgeübt. Die Bewilligungsverfahren sind bundesrechtlich abschliessend geregelt, kantonale Bewilligungen sind ausgeschlossen (Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2005, S. 234).
N. 10 Aus der polizeilichen Natur der Betriebsbewilligung folgt, dass Befristungen nur aus sicherheitspolizeilichen Gründen zulässig sind (BGE 139 II 185 E. 5.2; Reich, ZBl 2013, 513–523). Das Bundesverwaltungsgericht präzisierte, dass politisch motivierte Befristungen unzulässig seien (Urteil A-667/2010; Bütler/Schindler, Sicherheit & Recht 2012, 139–144).
#5. Streitstände
N. 11 Verfassungsmässigkeit eines Atomausstiegs: Das Bundesamt für Justiz vertritt in seinem Gutachten «Verfassungsfragen Ausstieg Kernenergie», ein gesetzlich angeordneter, sicherheitspolizeilich motivierter Ausstieg aus der Kernenergie sei «zumindest nicht ausgeschlossen» (zitiert bei Kern, BSK BV, Art. 90 N. 8). R.P. Müller (Energiewende: Neue Politik im alten Kleid?, ZBl 2013, 635–668, 666) ist anderer Ansicht und hält einen vollständigen Ausstieg für verfassungswidrig, da Art. 90 BV keine Verbotskompetenz enthalte.
N. 12 Reichweite der kantonalen Kompetenzen: Während die herrschende Lehre den Kantonen jegliche eigenständige Regelungskompetenz abspricht (Jagmetti, Energierecht, 2005, S. 472; Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2005, S. 235), anerkennt eine Minderheit begrenzte kantonale Spielräume bei rein lokalen Aspekten ohne sicherheitstechnischen Bezug (Buser, AJP 2006, 387–395, 392).
N. 13 Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde: Die Stellung des ENSI als unabhängige Aufsichtsbehörde wirft verfassungsrechtliche Fragen auf. Biaggini (Rechtsgutachten vom 26.8.2013) bejaht die Vereinbarkeit mit dem Demokratie- und Legalitätsprinzip, während kritische Stimmen eine zu weitgehende Verselbständigung monieren (Scheiwiller, Sicherheit & Recht 2009, 125–140, 138).
#6. Praxishinweise
N. 14 Bei Bewilligungsverfahren ist die abschliessende Bundesregelung zu beachten: Kantonale und kommunale Bewilligungen (Bau-, Planungs-, Umweltrecht) werden durch die kernenergerechtlichen Bewilligungen konsumiert. Das Koordinationsverfahren nach Art. 62a KEG ist zwingend.
N. 15 Die Haftpflichtregelung folgt einem Sonderregime: Unbeschränkte Haftpflicht des Inhabers mit obligatorischer Versicherungsdeckung von 1,2 Mrd. Franken und subsidiärer Bundeshaftung bis 2,2 Mrd. Franken (Waldner, AJP 2012, 1103–1118, 1105; Debieux, La responsabilité civile des exploitants d'installations nucléaires, 1987, S. 89 ff.).
N. 16 Für die demokratische Mitbestimmung verbleibt das fakultative Referendum gegen Rahmenbewilligungen (Art. 48 Abs. 4 KEG). Kantonale Vetorechte oder Mitspracherechte bei Standortentscheiden sind verfassungsrechtlich ausgeschlossen (Müller/Hösli/Vouilloz, Introduction au droit énergétique en Suisse, 1997, S. 178).
Art. 90 BV
#Rechtsprechung
#I. Abschliessende Bundeskompetenz in der Kernenergie
BGE 111 Ia 303 vom 25. September 1985
Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Atomenergie ist umfassend Bundessache. Den Kantonen kommt in dem von der Atomgesetzgebung des Bundes geregelten Bereich keine Rechtsetzungsbefugnis mehr zu. Diese Kompetenzordnung soll gewährleisten, dass beim Bau und Betrieb von Atomanlagen sämtliche nach dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik möglichen und notwendigen Schutzmassnahmen getroffen werden und verhindern, dass die im gesamten Landesinteresse liegende Nutzung der Kernenergie durch unsachgerechte Bedingungen und Auflagen erschwert wird.
«Gemäss Art. 24quinquies Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Atomenergie Bundessache [...]. Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass dem Bund gestützt auf Art. 24quinquies BV eine umfassende Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der Atomenergie zusteht. Den Kantonen kommt in dem von der Atomgesetzgebung des Bundes geregelten Bereich keine Rechtsetzungsbefugnis mehr zu.»
BGE 111 Ib 102 vom 24. April 1985
Die umfassende Bundeskompetenz erstreckt sich auch auf vorbereitende Handlungen zur Erstellung von Lagern für radioaktive Abfälle. Für vorbereitende Handlungen zur Erstellung eines Lagers für radioaktive Abfälle bedarf es ausser der bundesrätlichen Bewilligung auch der kantonalen Bewilligungen raumplanungsrechtlicher und baupolizeirechtlicher Natur.
«Das Bundesgericht hat wiederholt die umfassende Kompetenz des Bundes festgestellt, gestützt auf Art. 24quinquies BV auf dem Gebiet der Atomenergie über Atomanlagen abschliessend zu legiferieren. Den Kantonen steht in dem von der Atomgesetzgebung des Bundes geregelten Bereiche keine Rechtsetzungsbefugnis mehr zu.»
#II. Verhältnis zu kantonalen Kompetenzen
BGE 119 Ia 390 vom 30. August 1993
Die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen auf dem Gebiet des Atomrechts lässt den Kantonen gewisse Befugnisse zur Regelung der Nutzung des Untergrunds. Die Konzessionspflicht für die Benützung des Untergrundes zum Bau von Lagerstätten für radioaktive Abfälle ist mit der Atomgesetzgebung vereinbar.
«Die Beschwerdeführerin erachtet die neuen Bestimmungen im EGzZGB auch für unvereinbar mit der bundesrechtlichen Atomgesetzgebung [...]. Es greife daher die Regel Platz, dass ein Kanton auch die ihm an sich zustehenden Kompetenzen nicht ausüben darf, soweit dadurch die Erfüllung einer dem Bund zugeschriebenen Aufgabe verunmöglicht oder wesentlich erschwert würde.»
Urteil 1C_36/2011 vom 8. Februar 2012
Eine umfassende Bundeskompetenz besteht für die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie (Art. 90 BV). Dies schliesst nicht aus, dass Gemeinden im Rahmen ihrer Planungshoheit grundsätzlich berechtigt sind, zur Erfüllung wichtiger Anliegen der Raumplanung die Errichtung von Anlagen mit überdurchschnittlich hohem CO2-Ausstoss mit entsprechenden Zonenbestimmungen auszuschliessen.
«Eine umfassende Bundeskompetenz besteht für die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie (Art. 90 BV). Ebenfalls Sache des Bundes ist der Erlass von Vorschriften über den Transport und die Lieferung elektrischer Energie (Art. 91 Abs. 1 BV).»
#III. Energieregulierung und abschliessende Bundesregelung
BGE 138 I 454 vom 27. Oktober 2012
Die bundesrechtliche Energieregulierung kann abschliessenden Charakter aufweisen. Anders noch als die Regelung von aArt. 7 EnG weisen die am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Art. 7 und 7a EnG abschliessenden Charakter auf. Zusätzliche Vergütungskomponenten, die durch kantonale Behörden angeordnet und sich auf die Elektrizitätstarife auswirken würden, haben damit keinen Raum mehr.
«Nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) können die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, keine Rechtsetzung mehr betreiben.»
#IV. Finanzierung der Entsorgung
Urteil A-1972/2021 vom 18. Januar 2023
Die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung von Kernanlagen erfolgt durch eigene Fonds mit Rechtspersönlichkeit. Die Eigentümer der Kernanlagen leisten Beiträge an diese beiden Fonds (Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke). Ihre Beitragspflicht endet mit dem Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage.
«Die Eigentümer der schweizerischen Kernkraftwerke und anderer Kernanlagen sind verpflichtet, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen (vgl. Art. 26 und 31 des Kernenergiegesetzes vom 21. März 2003 [KEG, SR 732.1]).»
#V. Bundesverwaltungsgerichtsrechtsprechung
Urteil A-5647/2016 vom 6. September 2018
Entscheidungen über die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung von Kernanlagen fallen in die Zuständigkeit des Bundes. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide betreffend Stilllegungsfonds ist beim Bundesverwaltungsgericht zulässig.
BVGE 2013/13 vom 26. März 2012
Im Bereich der Kernenergie, wo Art. 90 BV dem Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zuweist, ist der Bau und Betrieb von Kernkraftwerken unbestritten Sache privater Unternehmen. Die Verfassung äussert sich dort, wo sie dem Bund eine umfassende Kompetenz zuweist, nicht zur Frage der öffentlichen oder privaten Aufgabenerfüllung.