Dottrina

#1. Genesi storica

N. 1 L'art. 90 Cost. ha ripreso nella revisione totale del 1999 il contenuto dell'art. 24quinquies vCost. (approvato nella votazione popolare del 23 settembre 1957). La base costituzionale fu creata per permettere una regolamentazione federale unitaria nel settore dell'energia nucleare, particolarmente rilevante per la sicurezza (FF 1957 I 721, 739). Il costituente reagì così al nascente uso pacifico dell'energia nucleare e alla necessità di una legislazione di sicurezza coerente.

N. 2 Lo sviluppo storico mostra tre fasi: (1) 1946–1957: ordinamento transitorio basato sull'art. 24quater vCost. (energia idrica); (2) 1957–1999: competenza federale globale secondo l'art. 24quinquies vCost.; (3) dal 1999: prosecuzione sotto l'art. 90 Cost. con contenuto materiale invariato. Il messaggio concernente la nuova Costituzione federale stabilì che l'ordinamento delle competenze esistente veniva ripreso «senza modifiche» (FF 1997 I 341).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 90 Cost. si trova nella 3a sezione «Energia e comunicazione» del 3° capitolo relativo alle competenze della Confederazione e dei Cantoni. La norma forma insieme all'→ art. 89 Cost. (politica energetica) e all'→ art. 91 Cost. (trasporto di energia) il regime energetico costituzionale. Mentre l'art. 89 Cost. stabilisce una competenza concorrente, l'art. 90 Cost. fonda una competenza federale esclusiva.

N. 4 Il collegamento sistematico con l'→ art. 118 cpv. 2 lett. b Cost. (protezione contro le radiazioni ionizzanti) e l'→ art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente) mostra il duplice approccio regolamentare: l'art. 90 Cost. disciplina l'energia nucleare come tecnologia, le altre norme regolano aspetti di protezione specifici. L'→ art. 196 n. 4 Cost. (disposizione transitoria all'art. 90) costituisce la base costituzionale della moratoria decennale per nuove autorizzazioni generali (2000–2010).

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo

N. 5 Il concetto di «energia nucleare» comprende secondo la dottrina dominante tutti gli aspetti dell'uso pacifico della fissione e fusione nucleare per la produzione di energia (Kern, BSK BV, Art. 90 N. 4; Jagmetti, Energierecht, 2005, pag. 467; Hänni/Stöckli, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2013, § 15 N. 32). Sono inclusi: ricerca, costruzione, esercizio e disattivazione di impianti nucleari, gestione di combustibili nucleari, smaltimento di scorie radioattive, trasporti di materiale nucleare, responsabilità civile e assicurazione.

N. 6 «Legislazione» significa competenza normativa globale a tutti i livelli normativi: Costituzione, legge, ordinanza. La Confederazione può disciplinare il settore in modo definitivo o lasciare settori parziali ai Cantoni (Kern, BSK BV, Art. 90 N. 4). La competenza comprende sia la promozione sia la limitazione o il divieto dell'uso dell'energia nucleare.

N. 7 «Compete alla Confederazione» costituisce una competenza federale esclusiva. I Cantoni non hanno competenze originarie nel settore dell'energia nucleare, ma possono assumere compiti delegati dalla Confederazione o agire nell'ambito della loro competenza generale di polizia (→ art. 3 Cost.).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 8 La competenza federale esclusiva comporta l'esclusione di qualsiasi diritto cantonale nel settore dell'energia nucleare. Il Tribunale federale ha stabilito che l'ordinamento delle competenze dovrebbe «impedire che l'uso dell'energia nucleare, che è nell'interesse dell'intero Paese, sia ostacolato da condizioni e oneri inadeguati» (DTF 108 Ib 485 consid. 3a; citato in Kern, BSK BV, Art. 90 N. 8).

N. 9 La Confederazione ha esercitato la sua competenza attraverso la legge sull'energia nucleare (LENu) e la legge sulla responsabilità civile in materia nucleare (LRCN) nonché numerose ordinanze. Le procedure di autorizzazione sono disciplinate in modo definitivo dal diritto federale, le autorizzazioni cantonali sono escluse (Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2005, pag. 234).

N. 10 Dalla natura di polizia dell'autorizzazione d'esercizio segue che limitazioni temporali sono ammissibili solo per motivi di polizia della sicurezza (DTF 139 II 185 consid. 5.2; Reich, ZBl 2013, 513–523). Il Tribunale amministrativo federale ha precisato che limitazioni temporali motivate politicamente sarebbero inammissibili (sentenza A-667/2010; Bütler/Schindler, Sicherheit & Recht 2012, 139–144).

#5. Questioni controverse

N. 11 Costituzionalità di un abbandono del nucleare: L'Ufficio federale di giustizia sostiene nel suo parere «Verfassungsfragen Ausstieg Kernenergie» che un abbandono dell'energia nucleare ordinato per legge e motivato da ragioni di polizia della sicurezza sia «almeno non escluso» (citato in Kern, BSK BV, Art. 90 N. 8). R.P. Müller (Energiewende: Neue Politik im alten Kleid?, ZBl 2013, 635–668, 666) è di diverso avviso e considera un abbandono completo anticostituzionale, poiché l'art. 90 Cost. non conterrebbe una competenza di divieto.

N. 12 Portata delle competenze cantonali: Mentre la dottrina dominante nega ai Cantoni qualsiasi competenza normativa autonoma (Jagmetti, Energierecht, 2005, pag. 472; Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2005, pag. 235), una minoranza riconosce limitati margini di manovra cantonali per aspetti puramente locali senza riferimento alla sicurezza tecnica (Buser, AJP 2006, 387–395, 392).

N. 13 Indipendenza dell'autorità di vigilanza: La posizione dell'IFSN come autorità di vigilanza indipendente solleva questioni di diritto costituzionale. Biaggini (parere giuridico del 26.8.2013) conferma la compatibilità con il principio democratico e di legalità, mentre voci critiche lamentano un'autonomizzazione troppo spinta (Scheiwiller, Sicherheit & Recht 2009, 125–140, 138).

#6. Indicazioni pratiche

N. 14 Nelle procedure di autorizzazione deve essere osservata la regolamentazione federale definitiva: le autorizzazioni cantonali e comunali (diritto edilizio, di pianificazione, ambientale) sono assorbite dalle autorizzazioni di diritto dell'energia nucleare. La procedura di coordinamento secondo l'art. 62a LENu è obbligatoria.

N. 15 La regolamentazione della responsabilità civile segue un regime speciale: responsabilità civile illimitata del detentore con copertura assicurativa obbligatoria di 1,2 miliardi di franchi e responsabilità sussidiaria della Confederazione fino a 2,2 miliardi di franchi (Waldner, AJP 2012, 1103–1118, 1105; Debieux, La responsabilité civile des exploitants d'installations nucléaires, 1987, pag. 89 seg.).

N. 16 Per la partecipazione democratica rimane il referendum facoltativo contro le autorizzazioni generali (art. 48 cpv. 4 LENu). Diritti di veto cantonali o diritti di partecipazione nelle decisioni sui siti sono esclusi dal diritto costituzionale (Müller/Hösli/Vouilloz, Introduction au droit énergétique en Suisse, 1997, pag. 178).

Art. 90 Cost.

#Giurisprudenza

#I. Competenza federale esclusiva in materia di energia nucleare

DTF 111 Ia 303 del 25 settembre 1985
La legislazione nel campo dell'energia atomica è di competenza esclusiva della Confederazione. Nei settori disciplinati dalla legislazione federale sull'energia atomica, i Cantoni non hanno più alcuna competenza normativa. Questo ordine di competenze deve garantire che nella costruzione e nell'esercizio degli impianti atomici siano adottate tutte le misure di protezione possibili e necessarie secondo il più recente stato della scienza e della tecnica, ed evitare che l'utilizzazione dell'energia nucleare, che è nell'interesse dell'intero paese, sia ostacolata da condizioni e oneri inadeguati.

«Secondo l'art. 24quinquies cpv. 1 Cost., la legislazione nel campo dell'energia atomica è di competenza federale [...]. Il Tribunale federale ha ripetutamente stabilito che alla Confederazione spetta, in base all'art. 24quinquies Cost., una competenza estesa per la legislazione nel campo dell'energia atomica. Nei settori disciplinati dalla legislazione federale sull'energia atomica, i Cantoni non hanno più alcuna competenza normativa.»

DTF 111 Ib 102 del 24 aprile 1985
La competenza federale estesa si estende anche agli atti preparatori per la costruzione di depositi per rifiuti radioattivi. Per gli atti preparatori per la costruzione di un deposito per rifiuti radioattivi occorrono, oltre all'autorizzazione del Consiglio federale, anche le autorizzazioni cantonali di natura pianificatoria e di polizia edilizia.

«Il Tribunale federale ha ripetutamente constatato la competenza estesa della Confederazione, basata sull'art. 24quinquies Cost., di legiferare in modo esclusivo nel campo dell'energia atomica sugli impianti atomici. Nei settori disciplinati dalla legislazione federale sull'energia atomica, i Cantoni non hanno più alcuna competenza normativa.»

#II. Rapporto con le competenze cantonali

DTF 119 Ia 390 del 30 agosto 1993
La ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel campo del diritto atomico lascia ai Cantoni certe competenze per disciplinare l'utilizzazione del sottosuolo. L'obbligo di concessione per l'utilizzazione del sottosuolo per la costruzione di depositi per rifiuti radioattivi è compatibile con la legislazione sull'energia atomica.

«La ricorrente considera le nuove disposizioni nella LdAZCC incompatibili anche con la legislazione federale sull'energia atomica [...]. Si applica quindi la regola secondo cui un Cantone non può esercitare le competenze che gli spetterebbero, nella misura in cui ciò renderebbe impossibile o sostanzialmente più difficile l'adempimento di un compito attribuito alla Confederazione.»

Sentenza 1C_36/2011 dell'8 febbraio 2012
Per la legislazione nel campo dell'energia nucleare esiste una competenza federale estesa (art. 90 Cost.). Ciò non esclude che i Comuni, nell'ambito della loro sovranità pianificatoria, siano in linea di principio autorizzati a escludere, per soddisfare importanti esigenze della pianificazione territoriale, l'erezione di impianti con emissioni di CO2 superiori alla media mediante corrispondenti disposizioni di zona.

«Per la legislazione nel campo dell'energia nucleare esiste una competenza federale estesa (art. 90 Cost.). È pure di competenza federale l'emanazione di prescrizioni sul trasporto e la fornitura di energia elettrica (art. 91 cpv. 1 Cost.).»

#III. Regolamentazione energetica e disciplinamento federale esclusivo

DTF 138 I 454 del 27 ottobre 2012
La regolamentazione federale dell'energia può avere carattere esclusivo. Diversamente ancora dalla disciplina del vecchio art. 7 LEne, gli art. 7 e 7a LEne entrati in vigore il 1° gennaio 2009 hanno carattere esclusivo. Componenti di remunerazione aggiuntive, ordinate da autorità cantonali e che si ripercuoterebbero sulle tariffe dell'elettricità, non hanno quindi più spazio.

«Secondo il principio della forza derogatoria del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.), i Cantoni non possono più esercitare attività normativa nei settori che la legislazione federale ha disciplinato in modo esclusivo.»

#IV. Finanziamento dello smaltimento

Sentenza A-1972/2021 del 18 gennaio 2023
Il finanziamento della disattivazione e dello smaltimento degli impianti nucleari avviene tramite fondi propri con personalità giuridica. I proprietari degli impianti nucleari versano contributi a questi due fondi (Fondo per la disattivazione degli impianti nucleari e Fondo per lo smaltimento delle centrali nucleari). Il loro obbligo contributivo termina con la conclusione della disattivazione del rispettivo impianto nucleare.

«I proprietari delle centrali nucleari svizzere e di altri impianti nucleari sono obbligati a disattivare i loro impianti a proprie spese dopo la messa fuori servizio definitiva e a smaltire i rifiuti radioattivi che ne derivano (cfr. art. 26 e 31 della legge del 21 marzo 2003 sull'energia nucleare [LEne, RS 732.1]).»

#V. Giurisprudenza del Tribunale amministrativo federale

Sentenza A-5647/2016 del 6 settembre 2018
Le decisioni sul finanziamento della disattivazione e dello smaltimento degli impianti nucleari rientrano nella competenza della Confederazione. Il ricorso per via amministrativa contro decisioni concernenti il fondo di disattivazione è ammissibile presso il Tribunale amministrativo federale.

DTAF 2013/13 del 26 marzo 2012
Nel settore dell'energia nucleare, dove l'art. 90 Cost. attribuisce alla Confederazione una competenza legislativa estesa, la costruzione e l'esercizio di centrali nucleari sono indiscutibilmente affare di imprese private. La Costituzione, laddove attribuisce alla Confederazione una competenza estesa, non si pronuncia sulla questione dell'adempimento pubblico o privato dei compiti.