1La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes.
2Elle veille à prévenir ces atteintes. Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent.
3L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi.
Art. 74 — Protection de l'environnement
#Vue d'ensemble
L'article 74 Cst. donne à la Confédération la mission de protéger l'être humain et l'environnement contre les atteintes nuisibles à l'environnement. La Confédération doit édicter des lois qui préviennent les atteintes nuisibles ou incommodantes. Les cantons mettent en œuvre ces lois.
L'article repose sur deux principes importants : Premièrement, les atteintes à l'environnement doivent être prévenues avant qu'elles ne surviennent (principe de précaution). Deuxièmement, ceux qui causent des atteintes à l'environnement doivent en supporter les coûts (principe du pollueur-payeur selon l'art. 2 LPE, voir Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 34-36).
Les atteintes nuisibles menacent considérablement la santé ou le bien-être. Les atteintes incommodantes perturbent le bien-être sans être dangereuses pour la santé (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 16-20). La loi sur la protection de l'environnement (LPE) concrétise ces notions.
Le principe de précaution signifie : L'État doit déjà agir en cas de dangers possibles. Il n'attend pas que des dommages soient survenus (Marti, Vorsorgeprinzip, S. 156). Le Tribunal fédéral l'a confirmé lors de la crise de l'ESB : « La Confédération doit prendre toutes les mesures qui s'imposent selon l'état de la science et de l'expérience » (BGE 132 II 305).
Exemple : Une usine veut construire une nouvelle installation. Elle doit déjà lors de la planification intégrer toutes les mesures de protection de l'environnement techniquement possibles et économiquement supportables. Ceci vaut même si les valeurs limites seraient respectées (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, S. 67).
Le principe du pollueur-payeur assure l'équité des coûts : Celui qui pollue l'environnement paie pour la protection et l'assainissement. Ceci se fait par des redevances (comme la taxe CO₂), des émoluments ou des règles de responsabilité. Les déplacements de coûts injustifiés sont interdits, comme l'a décidé le Tribunal fédéral concernant les taxes sur les déchets (BGE 129 I 290).
La répartition des compétences est claire : La Confédération édicte les règles, les cantons les exécutent. Les cantons peuvent édicter des prescriptions environnementales plus strictes, mais jamais plus faibles.
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 Le développement du droit suisse de l'environnement s'est déroulé en trois phases. Jusqu'à env. 1970, il n'existait pas de droit de l'environnement cohérent, mais seulement des réglementations ponctuelles dans différents actes (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 1-4). La protection se limitait à des mesures de défense de droit de police contre des dangers concrets pour l'ordre et la sécurité publics.
N. 2 Avec l'introduction de l'article sur la protection de l'environnement (art. 24septies aCst) lors de la votation populaire du 6 juin 1971, la Confédération a obtenu pour la première fois une compétence législative complète dans le domaine de l'environnement. Le projet a été adopté avec 92,7% de oui — l'un des taux d'approbation les plus élevés de l'histoire des votations fédérales (FF 1970 I 685; FF 1971 II 1362).
N. 3 La révision totale de la Constitution fédérale de 1999 a transposé l'article sur la protection de l'environnement pratiquement inchangé dans l'art. 74 Cst. L'innovation centrale a consisté dans l'ancrage explicite du principe de causalité à l'al. 2, phr. 2 (FF 1997 I 231). Un principe fondamental déjà ancré dans la LPE (art. 2 LPE) a ainsi obtenu pour la première fois le rang constitutional (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 5-6).
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 74 Cst se situe systématiquement dans la 4e section du 3e chapitre (« Environnement et aménagement du territoire ») et forme, avec les art. 73-80 Cst, le fondement de droit constitutionnel du droit suisse de l'environnement. La disposition est étroitement liée à → l'art. 73 Cst (développement durable), → l'art. 76 Cst (eaux), → l'art. 77 Cst (forêts) et → l'art. 78 Cst (protection de la nature et du paysage).
N. 5 Dans sa relation aux droits fondamentaux, l'art. 74 Cst fonctionne comme une disposition restrictive. Les mesures de protection de l'environnement peuvent justifier des atteintes à la garantie de la propriété (art. 26 Cst), à la liberté économique (art. 27 Cst) ou à la liberté de la recherche (art. 20 Cst), comme le montrent la jurisprudence sur les interdictions de chauffages électriques (ATF 149 I 49) et les expériences sur animaux (ATF 135 II 384).
N. 6 La répartition des compétences suit le schéma éprouvé : la Confédération édicte les prescriptions (al. 1), les cantons les exécutent (al. 3). Cette répartition des tâches correspond au fédéralisme d'exécution général selon → l'art. 46 al. 1 Cst, la loi pouvant réserver des compétences d'exécution à la Confédération (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 37-38).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 7 Le champ de protection englobe « l'être humain et son environnement naturel » (al. 1). Cette formulation anthropocentrique ne signifie pas que l'environnement ne soit protégé que de manière instrumentale. La doctrine dominante reconnaît plutôt une valeur propre à la nature (Griffel, Grundprinzipien, p. 45; Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, p. 28). L'être humain fait partie de l'environnement et dépend d'écosystèmes intacts.
N. 8 L'« environnement naturel » comprend toutes les bases naturelles de la vie : l'air, l'eau, le sol, la flore, la faune ainsi que leurs interactions (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 16-20). Ne sont pas englobés les aspects environnementaux culturels ou sociaux, bien que la délimitation puisse être difficile dans le cas concret (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, p. 12).
N. 9 Les « atteintes nuisibles ou incommodantes » sont toutes les modifications physiques, chimiques ou biologiques de l'environnement qui peuvent porter atteinte aux êtres humains, aux animaux, aux plantes ou à leurs communautés de vie. Les notions correspondent à celles de l'art. 1 al. 1 LPE. Sont nuisibles les atteintes qui menacent gravement la santé ou le bien-être ; sont incommodantes celles qui perturbent le bien-être sans être dangereuses pour la santé (ATF 126 II 522 consid. 39).
N. 10 Le principe de précaution (al. 2, phr. 1) exige des mesures préventives déjà en cas de dangers potentiels. La possibilité d'atteintes nuisibles selon l'état de la science et de l'expérience suffit (Marti, Vorsorgeprinzip, p. 156; Jungo, Le principe de précaution, p. 89). Le Tribunal fédéral l'a précisé dans ATF 132 II 305 pour la crise de l'ESB : l'État doit prendre toutes les mesures de protection indiquées selon l'état actuel des connaissances.
N. 11 Le principe de causalité (al. 2, phr. 2) est le principe économique fondamental du droit de l'environnement. Celui qui cause des atteintes à l'environnement supporte les coûts de leur prévention et de leur élimination (Adler, Verursacherprinzip und Haftpflicht, p. 34). Cela comprend tant les mesures préventives que les assainissements a posteriori (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 34-36).
#4. Conséquences juridiques
N. 12 L'art. 74 al. 1 Cst contient un mandat législatif impératif à la Confédération. Celle-ci est tenue d'édicter des prescriptions et ne peut se limiter à une législation-cadre (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 21-30). La compétence fédérale est complète et concurrente — le droit cantonal demeure admissible pour autant qu'il prévoie des dispositions de protection plus strictes.
N. 13 Du principe de précaution découle une obligation de limiter les émissions à la source, indépendamment de la charge polluante existante. Les émissions doivent être limitées dans le cadre de la précaution dans la mesure où cela est techniquement et d'un point de vue de l'exploitation possible ainsi qu'économiquement supportable (ATF 126 II 522 consid. 40).
N. 14 Le principe de causalité fonde une obligation de supporter les coûts pour les atteintes à l'environnement. Celle-ci se manifeste dans différents instruments : taxes d'incitation (RPLP, taxe CO₂), émoluments conformes au principe de causalité (taxes sur les déchets), règles de responsabilité. L'application doit se faire de manière différenciée — un transfert de coûts forfaitaire est inadmissible, comme le montre ATF 138 II 111 sur la problématique du littering.
N. 15 Le fédéralisme d'exécution (al. 3) signifie que les cantons sont responsables de la mise en œuvre des prescriptions fédérales en matière d'environnement. Ils disposent d'une marge de manœuvre considérable pour l'organisation, mais pas pour le niveau de protection matériel (Griffel, BSK BV, Art. 74 N. 37-38).
#5. Points litigieux
N. 16 Conception anthropocentrique vs écocentrique de l'environnement : Tandis que Griffel (Grundprinzipien, p. 45) et Wagner Pfeifer (Umweltrecht I, p. 28) prônent une protection autonome de la nature, une opinion minoritaire souligne le caractère purement instrumental de la protection de l'environnement pour les besoins humains. La pratique suit une approche conciliatrice.
N. 17 Portée du principe de précaution : Il est controversé de savoir à partir de quel degré d'incertitude des mesures de précaution sont requises. Marti (Vorsorgeprinzip, p. 189) demande une intervention déjà en cas de risques éloignés, tandis que Rausch/Marti/Griffel (Umweltrecht, p. 67) se fondent sur une probabilité suffisante. Le Tribunal fédéral exige des indices scientifiquement fondés (ATF 132 II 305).
N. 18 Imputation des coûts selon le principe de causalité : L'attribution en cas de plusieurs causateurs ou de sources diffuses est controversée. Adler (Verursacherprinzip und Haftpflicht, p. 78) plaide pour une responsabilité solidaire avec recours interne, la pratique différencie selon les contributions causales (ATF 129 I 290, ATF 138 II 111).
#6. Indications pratiques
N. 19 Dans la pratique d'autorisation, le principe de précaution doit être observé même en cas de respect des valeurs limites. Les émissions doivent être minimisées indépendamment de la charge polluante préexistante (art. 11 al. 2 LPE). Cela vaut particulièrement pour les nouvelles technologies au potentiel de danger incertain.
N. 20 Le calcul des coûts selon le principe de causalité exige un examen soigneux de la causalité. Les systèmes de tarification forfaitaires ne sont admissibles que s'ils reflètent l'utilisation effective. Le couplage des taxes sur les déchets à la consommation d'eau est contraire au droit fédéral (ATF 129 I 290).
N. 21 Lors de l'exécution cantonale, il faut coordonner entre les différents services spécialisés (environnement, construction, santé). Les cantons peuvent édicter des prescriptions plus strictes, mais doivent respecter les standards minimaux du droit fédéral et ne peuvent adopter de réglementations contradictoires.
N. 22 Questions de protection juridique : Le droit de recours des organisations de protection de l'environnement (art. 55 LPE) permet le contrôle objectif du droit. Les particuliers ont qualité pour recourir en cas de dépassement des valeurs limites d'immissions, même sans preuve d'une atteinte particulière.
#Jurisprudence
#Principe de précaution et responsabilité de l'État
ATF 132 II 305 du 11 avril 2006
Le principe de précaution dans la crise de l'ESB : la Confédération est responsable de mesures de protection insuffisantes.
Arrêt fondamental sur le principe de précaution en tant que concrétisation de l'art. 74 al. 2 Cst.
« L'art. 9 LFE concrétise implicitement le principe de précaution, qui entraîne la responsabilité de la Confédération si elle ne prend pas toutes les mesures qui, selon l'état de la science et de l'expérience, paraissent indiquées pour empêcher l'apparition et l'extension de l'épizootie en question. »
ATF 129 I 290 du 7 juillet 2003
Principe du pollueur-payeur dans l'élimination des déchets : couplage contraire au droit fédéral avec la consommation d'eau.
Confirmation de l'ancrage constitutionnel du principe du pollueur-payeur à l'art. 74 al. 2 Cst.
« Une réglementation communale selon laquelle l'élimination des déchets urbains est soumise à une taxe variable dépendant de la consommation d'eau douce (en plus d'une taxe de base) est contraire au droit fédéral en raison d'une violation du principe du pollueur-payeur (art. 32a LPE). »
ATF 138 II 111 du 21 février 2012
Financement de la lutte contre les détritus sauvages : le principe du pollueur-payeur empêche une répartition forfaitaire des taxes.
Précision de l'application du principe du pollueur-payeur en cas de dommages environnementaux diffus.
« Il est contraire au droit fédéral de considérer généralement les propriétaires d'immeubles comme les pollueurs de ces déchets et de financer leur élimination par la taxe de base sur les déchets due par tous les propriétaires d'immeubles. Les coûts mentionnés peuvent toutefois être imposés proportionnellement aux entreprises selon des critères objectivement valables au moyen d'une redevance causale, s'il peut être démontré de manière plausible que ces entreprises contribuent de manière particulière à la production des déchets éliminés dans l'espace public. »
#Protection contre les immissions et lutte contre le bruit
ATF 126 II 522 du 26 septembre 2000
Aéroport de Zurich : arrêt complet sur l'hygiène de l'air et la protection contre le bruit pour les grands projets.
Arrêt de référence sur l'application de l'art. 74 Cst. pour des projets d'infrastructure complexes.
« Indépendamment de la pollution environnementale existante, les émissions doivent être limitées à titre préventif dans la mesure où cela est techniquement et opérationnellement possible et économiquement supportable. Les limitations d'émissions doivent être renforcées s'il est établi ou prévisible que les nuisances deviennent nocives ou incommodantes. »
ATF 146 II 17 du 4 septembre 2019
Règlement sur les feux d'artifice de la ville de Wil : pesée des intérêts entre tradition et protection contre les immissions.
Application moderne de la pesée des intérêts en matière d'immissions sonores et atmosphériques.
« L'allumage de pièces d'artifice et de pétards provoque des immissions sonores et atmosphériques considérables avec un grand potentiel de dérangement pour les personnes et les animaux. Le règlement attaqué prévoit donc une obligation d'autorisation pour les pièces d'artifice et une interdiction de principe pour les pétards, toutefois avec des exceptions pour la fête nationale, la nuit de la Saint-Sylvestre et (uniquement pour les pétards) la semaine du carnaval. »
ATF 141 II 483 du 14 octobre 2015
Assainissement des routes nationales : définition de la « modification essentielle » en matière de protection contre le bruit.
Délimitation importante entre installations nouvelles, existantes et modifiées dans la LPE.
« La LPE distingue les installations nouvelles (art. 25 LPE), les installations existantes nécessitant un assainissement (art. 16 s. et 20 LPE) et les installations modifiées (art. 18 LPE), avec des conséquences juridiques différentes pour la protection passive contre le bruit. »
ATF 136 II 263 du 29 mars 2010
Indemnisation pour bruit d'avions : conditions d'une nuisance sonore excessive.
Précision des prétentions en dommages-intérêts en cas d'atteintes relevant du droit de la protection de l'environnement.
« La nuisance sonore excessive due au trafic aérien fonde des prétentions en dommages-intérêts si elle était imprévisible et que les exigences de protection contre le bruit ne sont pas respectées. »
#Droit de l'énergie et protection du climat
ATF 149 I 49 du 23 mars 2023
Interdiction des chauffages électriques : garantie de la propriété et protection de l'environnement.
Jurisprudence la plus récente sur le champ de tension entre protection du climat et droits de propriété.
« L'obligation de retirer de telles installations liée à l'interdiction des chauffages électriques et la menace pénale qui s'y rattache dans le canton de Zurich restreignent la propriété des détenteurs de systèmes de chauffage correspondants. La réglementation légale constitue une base suffisante pour l'atteinte à la garantie de la propriété, repose sur un intérêt public suffisant et est proportionnée. »
ATF 149 I 291 du 3 mai 2023
Initiative énergétique communale de Hochdorf : énergies renouvelables et garantie de l'état de fait et de droit.
Jurisprudence la plus récente sur les mesures communales de protection du climat.
« L'initiative "Hochdorf chauffe renouvelable - à partir de 2030 à plus forte raison" contient un objectif contraignant et vise une décision de principe. La compatibilité avec les lois cantonales sur l'énergie et la garantie de l'état de fait et de droit en droit de la construction doit être examinée au cas par cas. »
ATF 143 II 87 du 17 octobre 2016
Système d'échange de quotas d'émission de CO₂ : attribution gratuite de droits d'émission.
Décision importante sur la mise en œuvre pratique de la loi sur le CO₂.
« Le système d'échange de quotas d'émission de CO₂ concrétise le principe du pollueur-payeur par des instruments basés sur le marché. L'attribution gratuite de droits d'émission doit s'orienter sur l'efficacité des gaz à effet de serre de la production. »
#Protection des eaux et énergie hydraulique
ATF 145 II 140 du 29 mars 2019
Centrale hydroélectrique avec droit établi : assainissement des débits résiduels pour les anciennes concessions.
Champ de tension entre droits acquis et protection moderne des eaux.
« Lors du renouvellement et de l'assainissement d'une centrale hydroélectrique existante, il faut examiner si le droit d'eau établi s'oppose à un assainissement intégral des débits résiduels. Les concessions d'usage spécial sans limitation temporelle ne bénéficient pas d'une protection absolue de l'état de fait et de droit. »
#Protection des animaux et expériences sur animaux
ATF 135 II 384 du 7 octobre 2009
Expériences sur primates : pesée entre recherche et protection des animaux.
Application de l'art. 74 Cst. dans le domaine de la protection des animaux et de la liberté de la recherche.
« Lors de l'examen d'une demande d'expériences sur animaux avec des primates non humains, une pesée complète des biens entre l'intérêt de la recherche et la protection des animaux doit être effectuée. La commission cantonale pour les expériences sur animaux dispose d'un pouvoir d'appréciation technique. »
#Redevances de transport et incitation environnementale
ATF 136 II 337 du 19 avril 2010
Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations : internalisation des coûts externes.
Application exemplaire de redevances d'incitation environnementale.
« La perception de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) basée sur le tarif de redevance majoré concrétise le principe du pollueur-payeur dans le domaine des transports et internalise les coûts environnementaux externes du trafic lourd. »
#Étude d'impact sur l'environnement
ATF 134 II 97 du 11 mars 2008
Piste de ski dans un district franc : pesée des intérêts pour les zones de protection de la nature.
Application de l'EIE pour des projets dans des zones sensibles.
« Pour des projets en dehors de la zone à bâtir dans un district franc, une pesée complète des intérêts entre les différents objectifs de protection et les intérêts économiques doit être effectuée. Les objectifs de protection du district franc doivent être dûment pris en considération. »