1I Cantoni collaborano alla preparazione delle decisioni di politica estera che toccano le loro competenze o loro interessi essenziali.
2La Confederazione informa tempestivamente e compiutamente i Cantoni e li consulta.
3Ai pareri dei Cantoni è dato particolare rilievo nei settori che toccano loro competenze. In questi casi i Cantoni collaborano in modo appropriato ai negoziati internazionali.
Art. 55 Cost. — Partecipazione dei Cantoni alle decisioni di politica estera
L'art. 55 Cost. disciplina la partecipazione dei Cantoni alle decisioni di politica estera della Confederazione. La disposizione ha tre capoversi: il primo stabilisce quando i Cantoni possono partecipare. Il secondo obbliga la Confederazione a informare e consultare. Il terzo conferisce diritti speciali.
Quando possono partecipare i Cantoni? I Cantoni hanno diritti di partecipazione quando le decisioni di politica estera toccano le loro competenze o i loro interessi essenziali. Le competenze sono tutti i settori in cui i Cantoni possono emanare proprie leggi o eseguire il diritto federale. Per esempio istruzione, polizia o imposte. Gli interessi essenziali sussistono quando i compiti cantonali sono fortemente influenzati.
Come funziona la partecipazione? La Confederazione deve informare i Cantoni tempestivamente e in modo completo. Ciò significa: abbastanza presto affinché i Cantoni possano ancora esercitare la loro influenza. E in modo completo con tutte le informazioni importanti. Inoltre deve ottenere e sentire le loro prese di posizione.
Quali diritti speciali esistono? Quando le competenze cantonali sono direttamente toccate, i Cantoni hanno diritti più forti. Le loro prese di posizione ricevono «particolare peso» - la Confederazione deve esaminarle attentamente e motivare se se ne discosta. Inoltre i rappresentanti cantonali possono partecipare ai negoziati internazionali.
Esempio pratico: Se la Confederazione prevede un accordo educativo con l'UE, deve coinvolgere precocemente i Cantoni. L'istruzione è competenza cantonale. La Confederazione informa sugli obiettivi negoziali e ottiene prese di posizione. Nei negoziati i direttori cantonali dell'educazione possono collaborare nella delegazione svizzera.
Limiti importanti: I Cantoni non ricevono alcun diritto di veto. La Confederazione decide in ultima istanza da sola sulle questioni di politica estera. I diritti di partecipazione si limitano alla preparazione delle decisioni.
Contesto storico: L'art. 55 Cost. fu creato ex novo nel 1999. In precedenza la Confederazione aveva spesso deciso sui trattati internazionali senza i Cantoni, anche quando questi ultimi erano poi competenti per l'attuazione. I negoziati SEE negli anni 1990 mostrarono quanto fosse importante il coinvolgimento cantonale. La Legge federale sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera (LPCE) del 2000 concretizza la disposizione costituzionale.
Tutela giurisdizionale: I Cantoni possono citare in giudizio davanti al Tribunale federale le violazioni dei loro diritti di partecipazione. Praticamente ciò è però difficile, poiché le decisioni di politica estera sono spesso urgenti e i trattati internazionali dopo la ratifica non sono più impugnabili.
La disposizione incarna il federalismo cooperativo: Confederazione e Cantoni collaborano, anche quando la Confederazione mantiene la competenza decisionale.
Art. 55 Cost. — Partecipazione dei Cantoni alle decisioni di politica estera
N. 1 L'art. 55 Cost. rappresenta un'innovazione significativa della revisione totale del 1999. Sotto la Costituzione federale del 1874, la Confederazione possedeva, secondo l'opinione dominante (Burckhardt/Hangartner/Schindler), una competenza globale per la conclusione di trattati internazionali, che si estendeva anche ai settori legislativi cantonali a livello di diritto interno (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 1). Fleiner sosteneva al contrario una concezione federalistica, che contestava questa competenza globale della Confederazione negli affari esteri (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 1).
N. 2 La Costituzione federale del 1999 ha per la prima volta sancito esplicitamente i diritti di partecipazione dei Cantoni nella politica estera. Il messaggio sulla nuova Costituzione federale sottolinea che i Cantoni devono essere maggiormente coinvolti nella preparazione delle decisioni di politica estera, quando le loro competenze o i loro interessi essenziali sono toccati (FF 1997 I 1, 240 segg.). Questa consacrazione costituzionale riconosce il crescente intreccio tra politica estera e interna e tiene conto del fatto che gli obblighi di diritto internazionale toccano sempre più spesso ambiti di competenza cantonale.
N. 3 L'art. 55 Cost. si inserisce nel contesto sistematico delle competenze di politica estera della Confederazione (→ Art. 54 Cost.) e del dovere dei Cantoni di osservare il diritto internazionale (→ Art. 5 cpv. 4 Cost.). La disposizione concretizza il principio generale di cooperazione (→ Art. 44 Cost.) per l'ambito della politica estera e completa le competenze contrattuali cantonali (→ Art. 56 Cost.).
N. 4 I diritti di partecipazione secondo l'art. 55 Cost. si distinguono dalla propria competenza di politica estera dei Cantoni secondo l'art. 56 Cost.: mentre l'art. 56 Cost. concede ai Cantoni possibilità d'azione autonome di diritto internazionale nei loro ambiti di competenza, l'art. 55 Cost. regola la loro partecipazione alla competenza federale. Questa differenziazione rispecchia la struttura duale del sistema di politica estera svizzero.
#3. Elementi costitutivi del fatto / Contenuto della norma
N. 5 La partecipazione secondo il cpv. 1 presuppone due elementi costitutivi cumulativi: le decisioni di politica estera devono toccare (1) competenze cantonali o (2) interessi cantonali essenziali. Le competenze cantonali comprendono tutti gli ambiti nei quali i Cantoni dispongono di competenze legislative, esecutive o organizzative (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 18-19). Gli interessi essenziali vanno oltre e comprendono preoccupazioni economiche, sociali o politiche significative dei Cantoni (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 20-21).
N. 6 Il dovere di informazione secondo il cpv. 2 si concretizza in due elementi: la Confederazione deve informare (1) tempestivamente e (2) in modo completo. «Tempestivamente» significa che l'informazione deve avvenire così presto che una presa di posizione sostanziale dei Cantoni sia ancora possibile e possa confluire nel processo decisionale (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 35). «In modo completo» esige la comunicazione di tutte le informazioni necessarie per una presa di posizione fondata (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 36).
N. 7 Il «peso particolare» delle prese di posizione cantonali secondo il cpv. 3 costituisce un obbligo di considerazione qualificato. Waldmann sostiene la posizione che questo debba essere inteso come obbligo giuridico e che una deviazione da una presa di posizione cantonale unanime sarebbe ammissibile solo per motivi preponderanti di politica estera (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 43). La partecipazione ai negoziati internazionali avviene «in modo appropriato», il che permette forme di partecipazione flessibili, adattate alla rispettiva situazione negoziale (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 44-45).
N. 8 La violazione dei diritti di partecipazione secondo l'art. 55 Cost. comporta primariamente conseguenze di diritto procedurale. Un'inosservanza degli obblighi di informazione e di consultazione può portare all'annullamento della decisione in questione, purché la violazione sia essenziale e avrebbe potuto influenzare il risultato. La possibilità pratica di applicazione è tuttavia limitata, poiché le decisioni di politica estera sono spesso sottratte al controllo giudiziale (→ Art. 189 cpv. 4 Cost.).
N. 9 L'obbligo di considerazione secondo il cpv. 3 non fonda un diritto di veto dei Cantoni, ma obbliga la Confederazione a una ponderazione accurata. In caso di deviazione dalle prese di posizione cantonali, la Confederazione ha un maggiore obbligo di motivazione. In ambiti di competenza cantonale, una non considerazione sistematica delle posizioni cantonali può violare l'ordine federale (→ Art. 3 Cost.).
N. 10 La natura giuridica dei diritti di partecipazione è controversa. Waldmann qualifica l'obbligo di dare peso particolare alle prese di posizione cantonali come obbligo giuridico azionabile (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 43). Altri autori sottolineano il carattere primariamente politico della norma e vedono l'applicazione principalmente situata nel processo politico (Ehrenzeller, Aussenpolitische Handlungsfähigkeit und Verfassung, FS Steinberger, 2002, 163 segg.).
N. 11 È anche discussa in modo controverso la questione se gli strumenti di partecipazione esistenti bastino ancora in caso di sviluppo qualitativo delle relazioni internazionali della Svizzera. Il Consiglio federale al momento non vede bisogno di modifica e punta sul dialogo e sulla cooperazione intensificata nel quadro esistente (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 8). Waldmann propugna al contrario un controllo continuo degli strumenti di partecipazione a ogni tappa dello sviluppo di politica estera (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 8).
N. 12 L'attuazione pratica dei diritti di partecipazione avviene principalmente tramite la Legge federale sulla partecipazione dei Cantoni alla politica estera della Confederazione (LPCE; RS 138.1) e l'ordinanza corrispondente (OPaC; RS 138.11). I Cantoni dovrebbero far valere tempestivamente il loro coinvolgimento e inserirsi attivamente nelle procedure di consultazione stabilite. La Conferenza dei governi cantonali (CdC) svolge un ruolo di coordinamento centrale.
N. 13 Nel far valere i diritti di partecipazione si raccomanda una differenziazione secondo il grado di coinvolgimento: in caso di coinvolgimento diretto di competenze cantonali bisogna rimandare al peso particolare delle prese di posizione secondo il cpv. 3. Posizioni cantonali unanimi hanno maggior peso politico e aumentano l'onere di motivazione in caso di decisioni federali divergenti. La documentazione della partecipazione è rilevante per eventuali successivi conflitti sull'attuazione di obblighi di diritto internazionale.
Art. 55 Cost. — Partecipazione dei Cantoni alle decisioni di politica estera
La giurisprudenza relativa all'art. 55 Cost. è estremamente scarsa. Ciò si spiega con il fatto che l'art. 55 Cost. nella sua formulazione attuale (partecipazione dei Cantoni alla politica estera) è stato introdotto solo con la revisione totale della Costituzione federale del 1999. La maggior parte delle decisioni più datate, citate sotto «Art. 55 Cost.», riguardano il diritto alla libertà di stampa (art. 55 aCost.), oggi disciplinato dall'art. 17 Cost.
L'art. 55 Cost. codifica principalmente obblighi procedurali della Confederazione nei confronti dei Cantoni e non contiene diritti soggettivi azionabili in giudizio. I diritti di partecipazione sono concretizzati principalmente dall'ordinanza sulla partecipazione (OPart; RS 158.1) e attuati nella prassi amministrativa. Le controversie giudiziarie sono pertanto rare.
DTF 125 I 227 consid. 5 (21 aprile 1999)
Iniziativa cantonale «Genève, République de Paix»: limiti delle attività cantonali nell'ambito della politica estera.
Il Tribunale federale ha confermato la competenza federale di principio in materia di politica estera, ma ha ammesso attività cantonali limitate.
«In caso di interpretazione restrittiva, la disposizione dell'iniziativa, che prevede un intervento del Cantone presso le ‹istituzioni internazionali›, non viola le competenze della Confederazione in materia di politica estera. La disposizione deve essere intesa nel senso che consente al Cantone di agire solo laddove dispone già delle competenze corrispondenti o dove la sua azione si muove nel quadro delle competenze accordategli dalla Costituzione federale.»
Questa decisione precisa i limiti della politica estera cantonale prima dell'entrata in vigore dell'attuale art. 55 Cost. e mostra le tensioni tra gli interessi cantonali e le competenze federali. La sentenza è rilevante anche dopo il 1999 per l'interpretazione dell'art. 55 Cost., poiché chiarisce i limiti costituzionali della politica estera cantonale.
Le poche decisioni di diritto procedurale si occupano dell'attuazione pratica dei diritti di partecipazione in ambiti specifici. Tuttavia non esistono decisioni DTF pubblicate che trattino direttamente la violazione dei diritti di informazione o partecipazione secondo l'art. 55 Cost.
L'attuazione dell'art. 55 Cost. avviene principalmente a livello amministrativo attraverso:
Procedure di consultazione per i trattati di diritto internazionale
Consultazioni nelle questioni dell'UE
Informazione sui negoziati internazionali
Partecipazione negli ambiti di competenza cantonale
Questa prassi finora non ha portato a significative controversie giudiziarie, il che indica una cooperazione sostanzialmente funzionante tra Confederazione e Cantoni.
L'art. 55 Cost. è un esempio classico di norme cooperativo-federaliste che dispiegano la loro efficacia principalmente nei processi politici e amministrativi. Il numero ridotto di decisioni giudiziarie riflette il carattere prevalentemente procedurale della disposizione. Una giurisprudenza futura è immaginabile in caso di conflitti sulla portata degli obblighi di informazione o in caso di insufficiente considerazione delle prese di posizione cantonali.