1Les cantons sont associés à la préparation des décisions de politique extérieure affectant leurs compétences ou leurs intérêts essentiels.
2La Confédération informe les cantons en temps utile et de manière détaillée et elle les consulte.
3L’avis des cantons revêt un poids particulier lorsque leurs compétences sont affectées. Dans ces cas, les cantons sont associés de manière appropriée aux négociations internationales.
Art. 55 Cst. — Participation des cantons aux décisions de politique extérieure
L'art. 55 Cst. règle la participation des cantons aux décisions de politique extérieure de la Confédération. La disposition comprend trois alinéas : le premier définit quand les cantons peuvent participer. Le deuxième oblige la Confédération à l'information et à l'audition. Le troisième accorde des droits particuliers.
Quand les cantons peuvent-ils participer ? Les cantons ont des droits de participation lorsque des décisions de politique extérieure touchent leurs compétences ou leurs intérêts essentiels. Les compétences sont tous les domaines dans lesquels les cantons peuvent édicter leurs propres lois ou exécuter le droit fédéral. Par exemple l'éducation, la police ou les impôts. Des intérêts essentiels existent lorsque les tâches cantonales sont fortement influencées.
Comment fonctionne la participation ? La Confédération doit informer les cantons en temps utile et de manière complète. Cela signifie : assez tôt pour que les cantons puissent encore exercer une influence. Et complètement avec toutes les informations importantes. En outre, elle doit recueillir et entendre leurs prises de position.
Quels sont les droits particuliers ? Lorsque des compétences cantonales sont directement touchées, les cantons ont des droits renforcés. Leurs prises de position reçoivent un « poids particulier » - la Confédération doit les examiner soigneusement et justifier si elle s'en écarte. En outre, des représentants des cantons peuvent participer aux négociations internationales.
Exemple pratique : Si la Confédération planifie un accord sur l'éducation avec l'UE, elle doit associer les cantons précocement. L'éducation est de compétence cantonale. La Confédération informe sur les objectifs de négociation et recueille les prises de position. Lors des négociations, les directeurs cantonaux de l'instruction publique peuvent participer à la délégation suisse.
Limites importantes : Les cantons n'obtiennent pas de droit de veto. La Confédération décide finalement seule des questions de politique extérieure. Les droits de participation se limitent à la préparation des décisions.
Contexte historique : L'art. 55 Cst. a été créé en 1999. Auparavant, la Confédération avait souvent décidé sans les cantons pour les traités de droit international, même si ceux-ci étaient ensuite compétents pour la mise en œuvre. Les négociations sur l'EEE dans les années 1990 ont montré combien l'implication cantonale est importante. La loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure (LPCE) de 2000 concrétise la disposition constitutionnelle.
Protection juridique : Les cantons peuvent faire recours devant le Tribunal fédéral contre les violations de leurs droits de participation. En pratique, ceci est toutefois difficile, car les décisions de politique extérieure sont souvent urgentes et les traités de droit international ne sont plus attaquables après ratification.
La disposition incarne le fédéralisme coopératif : la Confédération et les cantons collaborent, même si la Confédération conserve la compétence de décision.
Art. 55 Cst. — Participation des cantons aux décisions de politique extérieure
Ch. 1 L'art. 55 Cst. constitue une innovation significative de la révision totale de 1999. Sous la Constitution fédérale de 1874, la Confédération disposait selon l'opinion dominante (Burckhardt/Hangartner/Schindler) d'une compétence générale pour conclure des traités de droit international qui s'étendait également aux domaines législatifs cantonaux (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 1). Fleiner défendait en revanche une conception fédéraliste qui contestait cette compétence fédérale générale en matière d'affaires extérieures (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 1).
Ch. 2 La Constitution fédérale de 1999 a ancré pour la première fois des droits de participation expresses des cantons en politique extérieure. Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale souligne que les cantons doivent être davantage associés à la préparation des décisions de politique extérieure lorsque leurs compétences ou leurs intérêts essentiels sont touchés (FF 1997 I 1, 240 s.). Cet ancrage constitutionnel reconnaît l'interdépendance croissante entre politique extérieure et politique intérieure et tient compte du fait que les obligations de droit international touchent de plus en plus les domaines de compétence cantonaux.
Ch. 3 L'art. 55 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique des compétences de politique extérieure de la Confédération (→ art. 54 Cst.) et de l'obligation des cantons de respecter le droit international (→ art. 5 al. 4 Cst.). La disposition concrétise le principe général de coopération (→ art. 44 Cst.) pour le domaine de la politique extérieure et complète les compétences conventionnelles cantonales (→ art. 56 Cst.).
Ch. 4 Les droits de participation selon l'art. 55 Cst. se distinguent de la compétence propre des cantons en matière de politique extérieure selon l'art. 56 Cst. : alors que l'art. 56 Cst. accorde aux cantons des possibilités d'action autonomes en droit international dans leurs domaines de compétence, l'art. 55 Cst. règle leur participation à la compétence fédérale. Cette différenciation reflète la structure duale du système suisse de politique extérieure.
Ch. 5 La participation selon l'al. 1 suppose deux éléments constitutifs cumulatifs : les décisions de politique extérieure doivent toucher (1) les compétences cantonales ou (2) des intérêts cantonaux essentiels. Les compétences cantonales englobent tous les domaines dans lesquels les cantons disposent de compétences législatives, d'exécution ou d'organisation (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 18-19). Les intérêts essentiels vont au-delà et saisissent les préoccupations économiques, sociales ou politiques importantes des cantons (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 20-21).
Ch. 6 L'obligation d'information selon l'al. 2 se concrétise en deux éléments : la Confédération doit informer (1) en temps utile et (2) de manière complète. « En temps utile » signifie que l'information doit être donnée assez tôt pour qu'une prise de position substantielle des cantons soit encore possible et puisse influer sur le processus de décision (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 35). « De manière complète » exige la communication de toutes les informations nécessaires à une prise de position fondée (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 36).
Ch. 7 Le « poids particulier » des prises de position cantonales selon l'al. 3 constitue une obligation qualifiée de prise en considération. Waldmann soutient que ceci doit être compris comme une obligation juridique et qu'un écart par rapport à une prise de position cantonale uniforme ne serait admissible que pour des raisons de politique extérieure prépondérantes (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 43). La participation aux négociations internationales s'effectue « de manière appropriée », ce qui permet des formes de participation flexibles, adaptées à la situation de négociation respective (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 44-45).
Ch. 8 La violation des droits de participation selon l'art. 55 Cst. entraîne principalement des conséquences de droit procédural. Une méconnaissance des obligations d'information et d'audition peut conduire à l'annulation de la décision concernée, pour autant que la violation soit essentielle et ait pu influencer le résultat. L'applicabilité pratique est cependant limitée, car les décisions de politique extérieure échappent fréquemment au contrôle judiciaire (→ art. 189 al. 4 Cst.).
Ch. 9 L'obligation de prise en considération selon l'al. 3 ne fonde aucun droit de veto des cantons, mais oblige la Confédération à une pesée soigneuse. En cas d'écart par rapport aux prises de position cantonales, la Confédération a une obligation renforcée de motivation. Dans les domaines de compétence cantonale, une non-prise en considération systématique des positions cantonales peut violer l'ordre fédéral (→ art. 3 Cst.).
Ch. 10 La nature juridique des droits de participation est controversée. Waldmann qualifie l'obligation d'accorder un poids particulier aux prises de position cantonales comme une obligation juridique exigible (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 43). D'autres auteurs soulignent le caractère principalement politique de la norme et voient l'exécution localisée principalement dans le processus politique (Ehrenzeller, Aussenpolitische Handlungsfähigkeit und Verfassung, FS Steinberger, 2002, 163 ss.).
Ch. 11 La question de savoir si les instruments de participation existants suffisent encore en cas de développement qualitatif des relations internationales de la Suisse fait également l'objet de discussions controversées. Le Conseil fédéral ne voit actuellement aucun besoin de modification et mise sur le dialogue et la coopération intensifiée dans le cadre existant (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 8). Waldmann plaide en revanche pour un examen continu des instruments de participation à chaque étape du développement de politique extérieure (Waldmann, BSK BV, Art. 55 N. 8).
Ch. 12 La mise en œuvre pratique des droits de participation s'effectue principalement par la loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération (LPEC ; RS 138.1) et l'ordonnance correspondante (OPEC ; RS 138.11). Les cantons devraient faire valoir précocement leur affectation et s'engager activement dans les procédures de consultation établies. La Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) joue un rôle central de coordination.
Ch. 13 Lors de la revendication de droits de participation, il est recommandé de différencier selon le degré d'affectation : en cas d'affectation directe des compétences cantonales, il faut rappeler le poids particulier des prises de position selon l'al. 3. Les positions cantonales uniformes ont un plus grand poids politique et augmentent l'effort de motivation en cas de décisions fédérales divergentes. La documentation de la participation est pertinente pour d'éventuels différends ultérieurs sur la mise en œuvre d'obligations de droit international.
Art. 55 Cst. — Participation des cantons aux décisions de politique extérieure
La jurisprudence relative à l'art. 55 Cst. est extrêmement rare. Cela s'explique par le fait que l'art. 55 Cst. dans sa version actuelle (participation des cantons à la politique extérieure) n'a été introduit qu'avec la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. La plupart des arrêts anciens cités sous « Art. 55 Cst. » concernent l'ancien droit de la liberté de la presse (art. 55 aCst.), qui est aujourd'hui réglé à l'art. 17 Cst.
L'art. 55 Cst. codifie principalement des obligations procédurales de la Confédération envers les cantons et ne contient pas de droits subjectifs justiciables. Les droits de participation sont principalement concrétisés par l'ordonnance sur la participation (OPart ; RS 158.1) et mis en œuvre dans la pratique administrative. Les litiges judiciaires sont donc rares.
#Politique extérieure cantonale et compétences fédérales
ATF 125 I 227 consid. 5 (21 avril 1999)
Initiative cantonale « Genève, République de Paix » : limites des activités cantonales dans le domaine de la politique extérieure.
Le Tribunal fédéral a confirmé la compétence fédérale de principe en matière de politique extérieure, mais a admis des activités cantonales restreintes.
« Interprétée restrictivement, la disposition de l'initiative, qui prévoit une intervention du canton auprès d'‹institutions internationales›, ne viole pas les compétences de politique extérieure de la Confédération. La disposition doit être comprise en ce sens qu'elle ne permet au canton d'agir que là où il dispose déjà de compétences correspondantes ou là où son action se situe dans le cadre des compétences qui lui sont accordées par la Constitution fédérale. »
Cet arrêt précise les limites de la politique extérieure cantonale avant l'entrée en vigueur de l'art. 55 Cst. actuel et révèle les tensions entre les intérêts cantonaux et les compétences fédérales. Le jugement demeure pertinent après 1999 pour l'interprétation de l'art. 55 Cst., car il clarifie les limites constitutionnelles de la politique extérieure cantonale.
Les rares arrêts de droit procédural traitent de la mise en œuvre pratique des droits de participation dans des domaines spécifiques. Cependant, il n'existe pas d'arrêts ATF publiés qui thématisent directement la violation des droits d'information ou de participation selon l'art. 55 Cst.
La mise en œuvre de l'art. 55 Cst. s'effectue principalement au niveau administratif par :
Des procédures de prise de position sur les traités de droit international
Des consultations dans les affaires européennes
L'information sur les négociations internationales
La participation dans les domaines de compétence cantonale
Cette pratique n'a jusqu'à présent pas donné lieu à des litiges judiciaires significatifs, ce qui indique une coopération fondamentalement fonctionnelle entre la Confédération et les cantons.
L'art. 55 Cst. est un exemple classique de normes fédéralistes coopératives qui déploient leurs effets principalement dans des processus politiques et administratifs. Le petit nombre d'arrêts judiciaires reflète le caractère essentiellement procédural de la disposition. Une jurisprudence future est envisageable en cas de conflits sur la portée des obligations d'information ou en cas de prise en compte insuffisante des prises de position cantonales.