1Ogni Cantone si dà una costituzione democratica. La costituzione cantonale richiede l’approvazione del Popolo e deve poter essere riveduta qualora la maggioranza del Popolo lo richieda.
2Le costituzioni cantonali devono ottenere la garanzia federale. La Confederazione conferisce tale garanzia se la costituzione cantonale non contraddice al diritto federale.
L'art. 51 Cost. disciplina i requisiti delle costituzioni cantonali e il loro controllo da parte della Confederazione. Ogni Cantone deve darsi una costituzione democratica (ordinamento fondamentale del Cantone) che deve soddisfare due condizioni centrali: il popolo deve poterla approvare e deve essere modificabile quando la maggioranza lo richiede.
Costituzione democratica significa secondo il Consiglio federale almeno un parlamento eletto e separazione dei poteri. La dottrina richiede inoltre elezioni regolari, diritto di voto uguale per tutti e protezione delle minoranze. È controverso se i Cantoni possano avere un parlamento bicamerale - la maggior parte dei giuristi dice di no, ma singoli esperti come Belser e Massüger lo ritengono ammesso per motivi particolari (ad esempio protezione delle minoranze linguistiche).
La Confederazione esamina ogni costituzione cantonale prima che possa entrare in vigore (garanzia federale). L'Assemblea federale la approva solo se è conforme a tutto il diritto federale - quindi non solo alla Costituzione federale, ma anche a tutte le leggi federali. Esempio: il Cantone di Zurigo voleva introdurre nel 2003 naturalizzazioni mediante votazione popolare. Il Tribunale federale lo vietò perché i candidati respinti hanno diritto a una motivazione.
Conseguenze giuridiche: Senza garanzia federale nessuna costituzione cantonale può entrare in vigore. Anche dopo l'approvazione il Tribunale federale continua a controllare: se il diritto federale cambia, i Cantoni devono adeguare le loro costituzioni. Così diversi Cantoni hanno dovuto riformare i loro sistemi elettorali perché nuove decisioni del Tribunale federale hanno stabilito regole di uguaglianza più severe.
La disposizione assicura l'equilibrio tra autodeterminazione cantonale e unità giuridica nazionale nello Stato federale.
N. 1 L'attuale disposizione dell'art. 51 Cost. risale all'art. 6 della Costituzione federale del 1874, che a sua volta riuniva l'art. 6 e l'art. 85 n. 7 della Costituzione federale del 1848. Il Messaggio sulla revisione totale della Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) stabiliva che la garanzia delle costituzioni cantonali rappresenta un elemento centrale dello Stato federale svizzero. La disposizione assicura da un lato l'autonomia costituzionale cantonale, dall'altro garantisce la conformità al diritto federale.
N. 2 Durante la revisione totale del 1999 si rinunciò consapevolmente a una precisazione del concetto di «costituzione democratica». Il costituente non voleva ostacolare l'evoluzione dinamica della concezione di democrazia attraverso una definizione rigida. La formulazione «se non contraddicono al diritto federale» sostituì la precedente espressione «purché non contengano nulla che sia contrario alle disposizioni della Costituzione federale», per chiarire che tutto l'ordinamento giuridico federale costituisce il parametro di riferimento (FF 1997 I 252).
N. 3 L'art. 51 Cost. si trova nel secondo titolo su Confederazione, Cantoni e Comuni. La disposizione deve essere letta in combinazione con i principi del federalismo: → art. 3 Cost. (Cantoni come sovrani nell'ambito della Costituzione federale), → art. 47 Cost. (salvaguardia dell'indipendenza cantonale), → art. 49 Cost. (primato del diritto federale) e → art. 52 Cost. (ordine costituzionale).
N. 4 La garanzia secondo l'art. 51 cpv. 2 Cost. è concretizzata dall'→ art. 172 cpv. 2 Cost., che autorizza l'Assemblea federale a concedere la garanzia. La procedura si basa sull'→ art. 189 cpv. 1 lett. e Cost. per il controllo del Tribunale federale. La disposizione è strettamente collegata ai diritti politici (→ art. 34 Cost.) e all'uguaglianza giuridica (→ art. 8 Cost.).
N. 5Costituzione cantonale: Il concetto comprende la costituzione formale come ordinamento fondamentale del Cantone. Belser/Massüger (BSK BV, Art. 51 N. 14) la definiscono come raccolta di norme giuridicamente suprema che ordina il sistema politico, garantisce i diritti fondamentali e stabilisce i compiti statali. La costituzione cantonale deve distinguersi formalmente da altri atti cantonali.
N. 6Costituzione democratica: Il requisito della costituzione democratica richiede secondo il Consiglio federale (cit. in Belser/Massüger, BSK BV, Art. 51 N. 20) almeno un parlamento eletto e il rispetto del principio della separazione dei poteri. La dottrina dominante (Belser/Massüger, BSK BV, Art. 51 N. 19) concretizza ciò attraverso quattro elementi: elezioni periodiche, suffragio universale e uguale, principio maggioritario e opposizione garantita.
N. 7Consenso del popolo: La votazione costituzionale obbligatoria costituisce il nucleo della legittimazione democratica. DTF 121 I 138 consid. 5 riconobbe anche la Landsgemeinde come forma ammissibile nonostante le debolezze sistemiche. Il consenso deve avvenire in una procedura libera e corretta.
N. 8Possibilità di revisione: La costituzione deve essere rivedibile quando la maggioranza degli aventi diritto di voto lo richiede. Ciò comprende sia revisioni parziali che totali. I termini di blocco sono secondo Kölz (Die Zulässigkeit von Sperrfristen für kantonale Volksinitiativen, ZBl 2001, 169) ammissibili solo se sono proporzionati.
N. 9Contraddizione al diritto federale: La costituzione cantonale non può contraddire non solo alla Costituzione federale, ma a tutto il diritto federale. Ciò comprende leggi federali, ordinanze e trattati di diritto internazionale (→ art. 190 Cost.). DTF 130 I 1 consid. 2 confermò questo parametro di controllo comprensivo.
N. 10Garanzia: La garanzia da parte dell'Assemblea federale ha effetto costitutivo. Senza garanzia una costituzione cantonale non può entrare in vigore. La garanzia avviene mediante decreto federale e può essere collegata a condizioni (Hotz, Probleme bei der eidgenössischen Gewährleistung kantonaler Verfassungen, ZBl 1982, 193).
N. 11Controllo del Tribunale federale: Il Tribunale federale può controllare le disposizioni costituzionali cantonali garantite nel caso di applicazione, se il diritto federale si è sviluppato ulteriormente dopo la garanzia. DTF 140 I 394 consid. 9 stabilì questa considerazione dinamica per l'uguaglianza del diritto di voto. Il controllo avviene tuttavia solo in casi concreti di applicazione, non in astratto.
N. 12Gerarchia delle norme: La costituzione cantonale gode di primato intracantonale rispetto a leggi e ordinanze. DTF 143 I 272 consid. 2.3 sottolineò: «Nella struttura normativa del Cantone spetta allora alla costituzione il primato normativo.» Questo primato deve essere rispettato anche nell'applicazione del diritto cantonale.
N. 13Parlamenti bicamerali: La dottrina dominante (cit. in Belser/Massüger, BSK BV, Art. 51 N. 33) ritiene i parlamenti cantonali bicamerali inammissibili, poiché contrastano con l'idea di uguaglianza. Belser/Massüger (BSK BV, Art. 51 N. 33) sostengono al contrario che un sistema bicamerale con motivi oggettivi come la protezione di minoranze linguistiche può ben essere democratico. La prassi non conosce parlamenti cantonali bicamerali.
N. 14Maggioranze qualificate: Un altro punto controverso riguarda i requisiti di maggioranze qualificate. La dottrina dominante (Belser/Massüger, BSK BV, Art. 51 N. 39) le respinge come antidemocratiche. Belser/Massüger (BSK BV, Art. 51 N. 39) argomentano in modo più differenziato: le maggioranze qualificate dovrebbero essere ammissibili con giustificazione oggettiva, ad esempio per la protezione di minoranze nazionali. Il Tribunale federale non ha ancora deciso questa questione.
N. 15Sistemi elettorali maggioritari: L'ammissibilità di procedure elettorali puramente maggioritarie per i parlamenti cantonali è controversa. Hangartner (Die Wahl kantonaler Parlamente nach dem Majorzsystem, ZBl 2005, 217) le ritiene contrarie al diritto federale. DTF 145 I 259 consid. 5 lasciò alla fine aperta la questione, ma sottolineò i severi requisiti per la ripartizione dei circondari elettorali nei sistemi maggioritari.
N. 16Revisioni costituzionali: Per le revisioni totali è necessario cercare presto il contatto con l'Ufficio federale di giustizia. L'esame preventivo informale può evitare successivi problemi di garanzia. Anche le revisioni parziali necessitano della garanzia, ma la procedura è semplificata (Bundi Caldelari/Rathgeb, ZGRG 2004, 92).
N. 17Riforme del diritto elettorale: Le riforme del sistema elettorale cantonale devono osservare la giurisprudenza in evoluzione del Tribunale federale sull'uguaglianza del diritto di voto. DTF 143 I 92 consid. 3 richiede nei sistemi misti un'uguaglianza del valore del successo tra circondari elettorali. I sistemi puramente maggioritari sono sottoposti a requisiti elevati.
N. 18Organizzazione comunale: La garanzia comprende anche disposizioni sull'organizzazione comunale. DTF 131 I 91 consid. 3 accettò fusioni forzate, ma richiede procedure conformi allo Stato di diritto. L'autonomia comunale (→ art. 50 Cost.) deve essere rispettata come limite.
N. 19Garanzia dinamica: La garanzia una volta concessa non vale in modo assoluto. In caso di modifiche sostanziali del diritto federale o dell'interpretazione costituzionale può rendersi necessario un adeguamento. DTF 139 I 195 consid. 3 mostra che disposizioni costituzionali contrarie al diritto federale non possono essere perpetuate.
N. 20Questioni procedurali: Contro il diniego della garanzia è aperta la via al Tribunale federale (→ art. 82 lett. b LTF). Il ricorso si basa sull'→ art. 189 cpv. 1 lett. e Cost. Nell'applicazione di norme garantite il Tribunale federale esamina la compatibilità con il diritto di rango superiore (Cereghetti, Die Überprüfung der Kantonsverfassungen, 1956, 45 segg.).
BGE 143 I 272 c. 2.2-2.5 del 3 aprile 2017
Il Tribunale federale ha chiarito in modo fondamentale la precedenza della Costituzione cantonale e i limiti del controllo del Tribunale federale. La decisione riguarda la fusione forzata di comuni scolastici a Zurigo.
«Riguardo alla gerarchia delle norme, dalla Costituzione federale si può desumere unicamente che tutto il diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cfed) e il diritto intercantonale (art. 48 cpv. 5 Cfed) prevalgono sul diritto cantonale contrario. La gerarchia normativa intracantonale rimane inespressa. Secondo l'art. 51 cpv. 1 Cfed però ogni Cantone si dà una Costituzione democratica. Nel sistema normativo del Cantone spetta quindi alla Costituzione la precedenza normativa.»
BGE 140 I 394 c. 9 del 26 settembre 2014
Il Tribunale federale ha concretizzato la sua competenza di controllo delle disposizioni costituzionali cantonali nel caso concreto, utilizzando l'esempio della procedura elettorale in Appenzello Esterno.
«Il principio dell'uguaglianza del diritto di voto che deriva dall'art. 34 Cfed si è sviluppato ulteriormente dalla garanzia della Costituzione del Cantone Appenzello Est. da parte dell'Assemblea federale nel 1996. Di questo sviluppo bisogna tenere conto, motivo per cui il Tribunale federale, in seguito a un ricorso concernente l'elezione del Gran Consiglio di Appenzello Est. del 2011, esamina se la procedura elettorale disciplinata nei tratti essenziali nella Costituzione cantonale sia compatibile con l'uguaglianza del diritto di voto.»
BGE 145 I 259 c. 5 del 29 luglio 2019
La decisione riguarda la compatibilità della procedura elettorale maggioritaria nei Grigioni con i requisiti di una Costituzione democratica secondo l'art. 51 cpv. 1 Cfed.
«I presupposti per il controllo di disposizioni di una Costituzione cantonale da parte del Tribunale federale. La grandezza della popolazione residente svizzera come criterio ammissibile per la ripartizione dei seggi sui collegi elettorali. Questione dell'ammissibilità di garanzie di seggi per collegi elettorali con popolazione insufficiente.»
BGE 121 I 138 c. 5 del 5 giugno 1995
Il Tribunale federale ha riconosciuto la Landsgemeinde come sistema democratico conforme alla Costituzione nonostante le insufficienze intrinseche al sistema.
«L'istituzione delle Landsgemeinde corrisponde a una forma particolare tradizionale di partecipazione democratica diretta dei cittadini aventi diritto di voto. [...] L'organizzazione di una votazione in Landsgemeinde non viola la libertà di voto nonostante le insufficienze intrinseche al sistema.»
BGE 129 I 232 c. 2-5 del 9 luglio 2003
Il Tribunale federale ha esaminato un'iniziativa per l'introduzione di votazioni all'urna sulle domande di naturalizzazione e l'ha dichiarata nulla per violazione dei diritti fondamentali federali.
«Le decisioni di rifiuto della naturalizzazione sottostanno all'obbligo di motivazione secondo l'art. 29 cpv. 2 Cfed (diritto di essere sentiti) in combinazione con l'art. 8 cpv. 2 Cfed (divieto di discriminazione). Nella votazione all'urna non è possibile una motivazione che soddisfi i requisiti costituzionali.»
BGE 130 I 1 c. 2 del 19 novembre 2003
Il Tribunale federale ha confermato la precedenza del diritto federale in caso di conflitto tra Costituzione cantonale e legislazione federale nell'ambito dell'asilo.
«L'art. 51 cpv. 2 Cfed stabilisce che le Costituzioni cantonali necessitano della garanzia della Confederazione. La Confederazione le garantisce se non sono contrarie al diritto federale.»
BGE 131 I 91 c. 3 del 28 settembre 2004
La decisione sulla fusione di comuni in Vallese ha chiarito i limiti dell'autonomia cantonale nelle fusioni forzate.
Il Tribunale ha stabilito che le fusioni forzate di comuni sono in linea di principio compatibili con l'autonomia comunale, quando il diritto cantonale prevede procedure corrispondenti.
BGE 136 I 352 c. 4 del 7 luglio 2010
Il Tribunale federale ha esaminato la procedura elettorale proporzionale a Nidvaldo e ha concretizzato i requisiti delle procedure elettorali democratiche.
Il Tribunale ha stabilito che le procedure elettorali cantonali devono corrispondere agli standard minimi del diritto costituzionale federale, ma che ai Cantoni spetta un considerevole margine di manovra.
BGE 147 I 478 c. 2 del 25 giugno 2021
Il Tribunale federale si è occupato della gerarchia delle norme nel Cantone Svitto durante la pandemia di Covid-19 e ha ribadito l'importanza della garanzia.
La decisione ha sottolineato che anche in situazioni eccezionali devono essere rispettate le disposizioni costituzionali cantonali garantite.
BGE 139 I 195 c. 3 del 10 luglio 2013
La decisione su una procedura elettorale proporzionale nel Cantone Zugo giudicata contraria alla Costituzione federale ha chiarito i limiti della garanzia una volta concessa.
«L'oggetto di votazione controverso è inammissibile perché è orientato a permettere l'introduzione di una procedura contraria al diritto elettorale.»
Il Tribunale federale ha chiarito che la garanzia di una Costituzione cantonale non vale per sempre, ma deve essere adattata agli sviluppi successivi del diritto federale.