Les langues nationales sont l’allemand, le français, l’italien et le romanche.
Aperçu
L'article 4 de la Constitution fédérale déclare que l'allemand, le français, l'italien et le romanche sont les quatre langues nationales de la Suisse. Cette disposition est consciemment placée au début de la Constitution et montre à quel point le plurilinguisme est important pour notre pays.
Les quatre langues nationales sont toutes égales en droit (équivalentes). Cela signifie qu'aucune langue n'est plus importante qu'une autre. Il existe toutefois une différence entre les langues nationales et les langues officielles. Les langues officielles sont les langues que les autorités doivent utiliser dans leurs activités quotidiennes. La Confédération travaille avec l'allemand, le français et l'italien. Le romanche n'est langue officielle que lorsque quelqu'un parle romanche.
L'article 4 constitue un but de l'État. Cela signifie qu'il prescrit aux autorités ce qu'elles doivent atteindre. Mais les particuliers ne peuvent pas aller devant un tribunal et dire : « Je veux un document en romanche ! » Il faut pour cela d'autres lois.
Un exemple pratique : lorsque le Parlement adopte une loi importante, elle doit être traduite dans les quatre langues nationales. Pour le romanche, il existe toutefois des exceptions, car l'effort serait très considérable.
La disposition protège aussi les minorités linguistiques. Les cantons et les communes doivent veiller à ce que les groupes linguistiques plus petits ne disparaissent pas. Ainsi, les quatre langues sont préservées comme partie vivante de la culture suisse.
Art. 4 Cst. — Langues nationales
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 La reconnaissance du romanche comme quatrième langue nationale remonte à la votation populaire du 20 février 1938. Dans son message du 1er juin 1937 relatif à la reconnaissance du romanche comme langue nationale (FF 1937 II 1), le Conseil fédéral constatait que le romanche connaissait plusieurs idiomes dotés de leurs propres langues écrites, sans avoir développé de langue écrite unifiée. Malgré cette diversité dialectale, le Conseil fédéral traitait le romanche comme une langue se déclinant en différentes formes d'expression, sans trancher la question de savoir quel idiome devrait avoir rang de langue nationale. L'art. 116 al. 1 de la Constitution fédérale de 1874 (aCst.) modifié était dès lors ainsi libellé : « Les langues nationales de la Suisse sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. »
N. 2 Dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral a repris pour l'essentiel sans modification le contenu linguistique de l'ancien art. 116 al. 1 aCst. (FF 1997 I 1, 590). Sur le plan terminologique, il a remplacé « langues nationales » par « langues nationales » (au sens de langues du pays), afin de correspondre à l'usage en vigueur (FF 1997 I 136). Les langues officielles ont été maintenues dans une disposition distincte — d'abord en tant qu'art. 135 de l'avant-projet de 1996, puis en tant qu'art. 70 Cst. La proposition du canton de Berne, du Parti des Verts et des ingénieures suisses de regrouper toutes les dispositions linguistiques en un seul article a été délibérément rejetée (FF 1997 I 136). Le Conseil fédéral a au contraire opté pour une séparation systématique : l'art. 4 Cst. consacre les langues nationales en tant qu'élément identitaire, tandis que l'art. 70 Cst. en règle l'organisation juridique.
N. 3 Lors des débats parlementaires de 1998, le conseiller aux États Pierre Aeby, en qualité de rapporteur, a relevé que l'article sur les langues nationales était conçu comme l'un des cinq éléments fondamentaux du premier titre de la Constitution fédérale (BO 1998 CE tiré à part). Le nouvel emplacement dans le titre introductif de la Constitution — au lieu des dispositions organisationnelles comme auparavant — correspondait mieux à la portée de la norme en tant que « déclaration politique » de l'État fédéral (FF 1997 I 136). Après plusieurs tours de divergences, les Chambres fédérales ont adopté le texte en vote final le 18 décembre 1998 ; la Constitution fédérale est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.
#2. Systématique
N. 4 L'art. 4 Cst. figure dans le premier titre (« Dispositions générales ») de la Constitution fédérale et appartient ainsi aux normes fondamentales qui définissent le caractère de la Suisse en tant qu'État — aux côtés du fédéralisme (art. 1 Cst.), de la démocratie (art. 2 al. 2 Cst.), des buts de l'État (art. 2 Cst.) et du territoire fédéral (art. 3 Cst.). La norme a un caractère programmatique et déclaratoire ; elle ne fonde pas de droits subjectifs directement justiciables. Le Tribunal fédéral a précisé dans BGE 139 I 229 consid. 5.1 que trois dispositions constitutionnelles constituent le droit linguistique de la Confédération suisse : l'art. 4 Cst. détermine les langues nationales, l'art. 18 Cst. garantit la liberté individuelle de la langue, et l'art. 70 Cst. règle les langues officielles, le principe de territorialité ainsi que les compétences fédérales.
N. 5 Au sein de cette structure triangulaire, l'art. 4 Cst. remplit la fonction définitionnelle supérieure dont l'art. 18 Cst. et l'art. 70 Cst. tirent leur substance en matière de droit des langues. L'art. 70 Cst. contient l'organisation opérationnelle du système constitutionnel des langues et constitue la lex specialis par rapport à l'art. 4 Cst. Au niveau législatif, la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur les langues nationales et la compréhension entre les communautés linguistiques (loi sur les langues, LLC ; RS 441.1) concrétise les exigences constitutionnelles des deux dispositions. Renvois croisés : → art. 18 Cst. (liberté individuelle de la langue) ; ↔ art. 70 Cst. (langues officielles et promotion) ; → art. 3 Cst./GR comme disposition cantonale parallèle.
N. 6 L'art. 4 Cst. est une norme programmatique sans justiciabilité directe. Cela le distingue fondamentalement des articles sur les droits fondamentaux (art. 7–34 Cst.) et le rapproche des objectifs sociaux (art. 41 Cst.), à la différence que l'art. 4 Cst. formule une déclaration identitaire positive, tandis que l'art. 41 Cst. édicte des obligations de l'État. Rhinow/Schefer/Uebersax qualifient l'art. 4 Cst. de « disposition de professio fidei de l'État », qui exprime la volonté d'unité linguistique et culturelle dans la diversité (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 254).
#3. Contenu normatif
N. 7 L'art. 4 Cst. contient une énumération exhaustive des quatre langues nationales de la Suisse : l'allemand, le français, l'italien et le romanche. Cette énumération est constitutive — aucune autre langue ne peut acquérir le statut de langue nationale sans révision constitutionnelle. Par le terme « langues nationales », la norme vise non seulement les langues officielles ou judiciaires de la Confédération, mais l'ensemble des conditions culturelles fondamentales de l'État suisse (FF 1997 I 136). Les quatre langues sont placées sur un pied d'égalité en tant que langues nationales ; il n'existe aucune hiérarchie entre elles.
N. 8 L'allemand englobe aussi bien la langue standard (Hochdeutsch) que les dialectes suisses (Schweizerdeutsch). Pour les besoins officiels, c'est en principe la langue standard qui prévaut (art. 5 al. 2 LLC). Le français et l'italien, en tant que langues codifiées à l'échelle internationale, ne nécessitent pas de précision supplémentaire dans le texte constitutionnel. Pour le romanche en revanche, la situation juridique est complexe : la notion constitutionnelle de « romanche » laisse expressément ouverte la question de savoir si elle désigne les idiomes historiques (sursilvan, vallader, puter, surmiran, sutsilvan) ou le « rumantsch grischun », idiome écrit unifié créé en 1982 (BGE 139 I 229 consid. 5.7.4). Le Tribunal fédéral a constaté qu'il ne ressort ni de la Constitution fédérale ni de la jurisprudence quelle version du romanche est visée sur le plan constitutionnel.
N. 9 Sont considérées comme langues nationales les langues qui se sont développées historiquement sur le territoire suisse. Ce fondement d'histoire constitutionnelle transparaît dans les débats parlementaires : dès le message de 1937 (FF 1937 II 1), le Conseil fédéral soulignait que le romanche, malgré sa diversité dialectale, « se présente comme une unité dans ses différentes formes d'expression ». Ce constat a été démocratiquement légitimé par la votation populaire de 1938 et sous-tend la norme actuelle. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr soulignent que la reconnaissance des quatre langues nationales est l'expression de la nation suisse fondée sur la volonté, qui forme une unité politique malgré ses différences linguistiques et culturelles (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 171 ss).
N. 10 Fonctions normatives : l'art. 4 Cst. remplit trois fonctions distinctes : (1) Fonction identitaire : les quatre langues nationales constituent l'identité culturelle de l'État fédéral. (2) Fonction définitionnelle : l'art. 4 Cst. fournit la notion de langue sur laquelle s'appuient l'art. 70 Cst. et la LLC. (3) Fonction protectrice : l'ancrage constitutionnel protège la composition linguistique du pays contre une remise en cause par le droit ordinaire. Müller/Schefer voient dans l'art. 4 Cst. le fondement constitutionnel de la protection par l'État des quatre communautés linguistiques et, en particulier, des minorités linguistiques moins nombreuses (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 294 ss).
#4. Effets juridiques
N. 11 En tant que norme programmatique, l'art. 4 Cst. ne fonde aucun droit subjectif auquel les particuliers pourraient se prévaloir directement à l'égard de l'État. Les prétentions individuelles en matière de droit des langues — par exemple le droit d'utiliser une langue déterminée dans une procédure donnée — s'appuient sur l'art. 18 Cst. (liberté de la langue) et sur l'art. 70 al. 1 Cst. (langues officielles de la Confédération) ainsi que sur le droit cantonal. Le caractère déclaratoire de l'art. 4 Cst. a été implicitement confirmé par le Tribunal fédéral, qui a toujours fondé les griefs en matière de droit des langues sur l'art. 18 Cst. ou l'art. 70 Cst. et non sur l'art. 4 Cst. seul (BGE 139 I 229 consid. 5.1–5.3).
N. 12 La norme déploie ses effets juridiques principalement en tant que mandat constitutionnel à la Confédération et aux cantons. Ce mandat oblige le législateur à reconnaître juridiquement les quatre communautés linguistiques et à créer les structures normatives nécessaires à leur coexistence. La LLC (RS 441.1), notamment ses dispositions sur la promotion du romanche et de l'italien dans le canton des Grisons (art. 14–16 LLC), est le fruit de ce mandat. De même, l'art. 4 Cst. oblige le législateur fédéral et les cantons, lors de la définition de leurs langues officielles (→ art. 70 al. 2 Cst.), à préserver l'équivalence des communautés linguistiques reconnues.
N. 13 L'art. 4 Cst. agit comme critère d'interprétation : lors de l'interprétation de l'art. 70 Cst. et de la LLC, il y a lieu de se référer au principe d'équivalence de toutes les quatre langues nationales consacré par l'art. 4 Cst. Dans le domaine du romanche, le Tribunal fédéral a appliqué ce critère dans BGE 139 I 229 consid. 5.7.4 et a constaté que la Confédération traite « le romanche » au niveau fédéral comme une seule langue — avec le rumantsch grischun comme forme standard dans les rapports avec les autorités fédérales (art. 5 al. 2 en relation avec l'art. 6 al. 3 LLC).
#5. Points litigieux
N. 14 Rapport entre l'art. 4 Cst. et l'art. 70 Cst. : La question de savoir si l'art. 4 Cst. déploie une portée normative autonome ou s'il n'est qu'un préambule programmatique à l'art. 70 Cst. est controversée. Rhinow/Schefer/Uebersax reconnaissent à l'art. 4 Cst. une fonction symbolique et normative autonome allant au-delà de l'art. 70 Cst. : en tant qu'élément du titre fondamental de la Constitution, il obligerait l'ensemble de l'appareil étatique à reconnaître le quadrilinguisme (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 254). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr en revanche soulignent que l'art. 4 Cst., faute de mécanisme de sanction et de droits subjectifs, ne produit d'effets juridiques qu'à travers l'art. 70 Cst., et localisent la substance proprement linguistique dans cette dernière disposition (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 174 s.). Le Tribunal fédéral a jusqu'à présent laissé cette question ouverte, en citant toujours l'art. 4 Cst. conjointement avec les art. 18 et 70 Cst., sans lui reconnaître une portée autonome (BGE 139 I 229 consid. 5.1).
N. 15 Statut juridique du romanche : idiomes versus rumantsch grischun : Le litige actuel le plus significatif porte sur la question de savoir si la notion constitutionnelle de « romanche » à l'art. 4 Cst. désigne les idiomes historiques ou le rumantsch grischun. Müller/Schefer soutiennent que l'art. 4 Cst. protège l'usage individuel des deux formes — tant des idiomes que du rumantsch grischun (Müller/Schefer, op. cit., p. 294). Biaggini voit dans l'art. 4 Cst. le fondement protecteur des idiomes rhéto-romans en tant qu'expression de l'identité linguistique des groupes de population concernés (Biaggini, BV, 2007, N. 6 ad art. 70 Cst.). Le Tribunal fédéral a expressément laissé cette question ouverte dans BGE 139 I 229 consid. 5.7.4 : la notion constitutionnelle de « romanche » ne fixerait ni l'une ni l'autre des solutions. Le choix entre idiome et rumantsch grischun serait « davantage une question de politique linguistique que de droits fondamentaux ».
N. 16 Caractère normatif — programmatique ou juridiquement contraignant ? : Déjà sous l'aCst., la question des effets juridiques de la disposition sur les langues nationales était controversée. Dans BGE 91 I 480 consid. II/2 (relatif à l'art. 116 al. 1 aCst.), le Tribunal fédéral avait constaté que la reconnaissance des quatre langues nationales dans la Constitution conférait aux cantons une autorisation de maintenir l'homogénéité linguistique de leurs territoires et ancrait simultanément le principe de territorialité comme principe constitutionnel. Cette idée — la norme sur les langues nationales comme base d'habilitation à une politique étatique de protection des langues — a été remplacée dans la nouvelle Cst. par la norme de compétence expresse figurant à l'art. 70 al. 2–5 Cst. Une fonction d'habilitation autonome de l'art. 4 nCst. a ainsi reculé par rapport à l'ancien état du droit.
#6. Indications pratiques
N. 17 Délimitation par rapport aux art. 18 et 70 Cst. : Dans la pratique, l'art. 4 Cst. est rarement le fondement d'un grief juridique autonome. Celui qui entend faire valoir une violation du droit des langues dans une procédure doit se fonder sur l'art. 18 Cst. (violation de la liberté individuelle de la langue) ou sur l'art. 70 Cst. en relation avec la LLC et le droit cantonal des langues. Une invocation de l'art. 4 Cst. seul est insuffisante, la norme ne fondant pas de droits subjectifs.
N. 18 Le romanche dans les rapports avec les autorités fédérales : Conformément à l'art. 6 al. 3 LLC, les personnes de langue romanche peuvent s'adresser aux autorités fédérales dans leurs idiomes ou en rumantsch grischun ; ces autorités leur répondent en rumantsch grischun. Devant le Tribunal fédéral, la procédure est conduite en rumantsch grischun (art. 54 al. 1 LTF). Cette réglementation met en œuvre de manière opérationnelle l'équivalence du romanche consacrée par l'art. 4 Cst. pour les rapports avec les autorités fédérales, sans trancher la question de la notion constitutionnelle (BGE 139 I 229 consid. 5.7.4).
N. 19 Rapport avec la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires : La Suisse a ratifié la Charte du 5 novembre 1992 (RS 0.441.2) et s'est engagée à dispenser l'enseignement primaire en romanche (art. 2 al. 2, art. 8 al. 1 lit. b ch. i de la Charte). Le Tribunal fédéral a constaté dans BGE 139 I 229 consid. 6 que la Charte contient pour l'essentiel des dispositions programmatiques et s'adresse principalement au législateur. Elle ne fonde aucun droit direct à un enseignement dans un idiome rhéto-roman particulier. L'art. 4 Cst. et la Charte se complètent dans leur mandat de protection, sans produire des effets juridiques identiques.
N. 20 Politique législative : Dans le débat juridico-politique sur la protection des minorités linguistiques, l'art. 4 Cst. revêt une importance symbolique considérable. Les projets de réforme qui touchent à l'équilibre linguistique — par exemple les modifications des exigences en matière de langues officielles dans la fonction publique fédérale ou les restrictions à la législation fédérale multilingue — doivent se mesurer à l'aune de l'équivalence des quatre langues nationales consacrée par l'art. 4 Cst. La disposition constitue à cet égard une ligne directrice de droit constitutionnel pour le débat politique sur la politique des langues en Suisse (cf. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 171 ; Müller/Schefer, op. cit., p. 294).
Jurisprudence
#Décisions judiciaires relatives à l'art. 4 Cst.
La jurisprudence relative à l'art. 4 Cst. (langues nationales) est particulièrement peu abondante. Cela s'explique par le fait que cette disposition, en tant que norme constitutionnelle programmatique, ne fonde pas de droit subjectif immédiat, mais déclare avant tout les quatre langues nationales de la Suisse comme étant de rang égal. La mise en œuvre pratique des droits linguistiques s'effectue par le biais des dispositions spéciales des art. 18 et 70 Cst. ainsi que de la loi sur les langues.
#Jurisprudence ancienne
ATF 50 I 100 du 1er janvier 1924 Mention précoce de l'art. 4 Cst. dans un contexte de droit fiscal. Cette décision traite de la double imposition intercantonale et cite l'art. 4 Cst. uniquement comme l'une des dispositions constitutionnelles applicables.
« Nach § 2 Ziff. 2 zürch. StG unterliegen die juristischen Personen mit Sitz im Kanton Zürich der zürcherischen Besteuerung. »
ATF 54 I 301 du 1er janvier 1928 Nouvelle mention accessoire de l'art. 4 Cst. dans une procédure de droit fiscal. La décision traite de l'imposition communale et ne mentionne l'art. 4 Cst. qu'en tant que partie du droit constitutionnel applicable.
« Zur Gemeindewasserversorgung der solothurnischen Einwohnergemeinde Dornach gehört u.a. eine in der basellandschaftlichen Gemeinde Aesch gelegene Liegenschaft. »
ATF 58 I 363 du 1er janvier 1932 Question de droit procédural dans une procédure d'ouverture d'action avec référence périphérique à l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral examine l'admissibilité de prescriptions procédurales cantonales et mentionne l'art. 4 Cst. dans le contexte du recours de droit public.
« Die Beschwerdeschrift ruft zwar als verletzte Vorschrift im Sinne von Art. 175 Ziff. 3 OG (neben dem Rechtshilfekonkordat) ausdrücklich nur Art. 4 BV an. »
#Développements récents
La jurisprudence récente ne contient pas d'applications directes de l'art. 4 Cst. Les litiges relatifs aux droits linguistiques sont aujourd'hui tranchés principalement sur la base de l'art. 18 Cst. (liberté linguistique individuelle) ou de l'art. 70 Cst. (langues officielles). L'art. 4 Cst. ne sert tout au plus que d'arrière-plan constitutionnel pour l'interprétation des normes linguistiques plus spéciales.
#Signification pour la pratique
L'art. 4 Cst. déploie ses effets juridiques non pas par une application judiciaire directe, mais comme mandat constitutionnel adressé au législateur et à l'administration. Sa faible présence dans la jurisprudence correspond à son caractère de norme de principe qui nécessite une concrétisation législative.