Art. 4 Cost. — Lingue nazionali

#Dottrina

#1. Genesi della norma

N. 1 Il riconoscimento del romancio quale quarta lingua nazionale risale alla votazione popolare del 20 febbraio 1938. Nel suo messaggio del 1° giugno 1937 sul riconoscimento del romancio come lingua nazionale (FF 1937 II 1), il Consiglio federale constatò che il romancio conosce diversi idiomi con proprie lingue scritte, senza però aver sviluppato una lingua scritta unitaria. Nonostante questa pluralità dialettale, il Consiglio federale trattò il romancio come un'unica lingua nelle sue diverse forme espressive, senza regolamentare quale idioma dovesse valere come lingua nazionale. Il testo modificato dell'art. 116 cpv. 1 della Costituzione federale del 1874 (vCost.) recitava da allora: «Le lingue nazionali della Svizzera sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio.»

N. 2 Nell'ambito della revisione totale della Costituzione federale, il Consiglio federale riprese il contenuto linguistico del vecchio art. 116 cpv. 1 vCost. sostanzialmente invariato (FF 1997 I 136, 590). Sul piano terminologico, sostituì «lingue nazionali» con «lingue nazionali» («Landessprachen»), per adeguarsi all'uso linguistico corrente (FF 1997 I 136). Le lingue ufficiali rimasero in una disposizione separata — dapprima come art. 135 del disegno preliminare del 1996, poi come art. 70 Cost. Venne deliberatamente respinta la proposta del Cantone di Berna, del Partito dei Verdi e dell'Associazione svizzera delle ingegnere di riunire tutte le disposizioni linguistiche in un unico articolo (FF 1997 I 136). Il Consiglio federale optò invece per una separazione sistematica: l'art. 4 Cost. sancisce le lingue nazionali quale elemento identitario, mentre l'art. 70 Cost. ne disciplina la configurazione giuridica.

N. 3 Nelle deliberazioni parlamentari del 1998, il consigliere agli Stati Pierre Aeby, in veste di relatore, constatò che l'articolo sulle lingue nazionali era concepito come uno dei cinque elementi fondamentali del primo titolo della Costituzione federale (Boll. uff. 1998 CS estratto). La nuova collocazione nel titolo introduttivo della Costituzione — invece che nelle disposizioni organizzative come in precedenza — corrisponde meglio alla portata della norma quale «dichiarazione politica» dello Stato federale (FF 1997 I 136). Dopo diverse sessioni di eliminazione delle divergenze, Camera federale e Consiglio degli Stati approvarono la votazione finale il 18 dicembre 1998; la Costituzione federale è entrata in vigore il 1° gennaio 2000.

---

#2. Inquadramento sistematico

N. 4 L'art. 4 Cost. si trova nel primo titolo («Disposizioni generali») della Costituzione federale e appartiene pertanto alle norme fondamentali che definiscono il carattere della Svizzera come Stato — accanto alla federalità (art. 1 Cost.), alla democrazia (art. 2 cpv. 2 Cost.), agli obiettivi nazionali (art. 2 Cost.) e al territorio federale (art. 3 Cost.). La norma ha carattere programmatico-dichiaratorio; essa non fonda diritti soggettivi direttamente azionabili. Il Tribunale federale ha precisato in BGE 139 I 229 consid. 5.1 che tre disposizioni costituzionali costituiscono il diritto linguistico della Confederazione Svizzera: l'art. 4 Cost. determina le lingue nazionali, l'art. 18 Cost. garantisce la libertà di lingua individuale e l'art. 70 Cost. disciplina le lingue ufficiali, il principio della territorialità nonché le competenze federali.

N. 5 All'interno di questa struttura triangolare, l'art. 4 Cost. svolge la funzione definitoria sovraordinata, dalla quale l'art. 18 Cost. e l'art. 70 Cost. traggono la loro sostanza in materia linguistica. L'art. 70 Cost. contiene la configurazione operativa del sistema linguistico costituzionale ed è lex specialis rispetto all'art. 4 Cost. A livello di legge, la legge federale del 5 ottobre 2007 sulle lingue nazionali e la comprensione tra le comunità linguistiche (legge sulle lingue, LLC; RS 441.1) concretizza le prescrizioni costituzionali di entrambe le disposizioni. Rimandi incrociati: → art. 18 Cost. (libertà di lingua individuale); ↔ art. 70 Cost. (lingue ufficiali e promozione); → art. 3 Cost./GR come disposizione cantonale parallela.

N. 6 L'art. 4 Cost. è una norma programmatica priva di giustiziabilità diretta. Ciò lo distingue fondamentalmente dagli articoli sui diritti fondamentali (art. 7–34 Cost.) e lo avvicina agli obiettivi sociali (art. 41 Cost.), con la differenza che l'art. 4 Cost. enuncia un'affermazione identitaria positiva, mentre l'art. 41 Cost. disciplina obblighi dello Stato. Rhinow/Schefer/Uebersax qualificano l'art. 4 Cost. come «disposizione confessionale dello Stato», che esprime la volontà di unità linguistico-culturale nella diversità (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 254).

---

#3. Contenuto normativo

N. 7 L'art. 4 Cost. contiene un'enumerazione esaustiva delle quattro lingue nazionali della Svizzera: tedesco, francese, italiano e romancio. L'enumerazione è costitutiva — nessun'altra lingua può acquisire lo statuto di lingua nazionale senza una modifica costituzionale. Con il concetto di «lingue nazionali» la norma non comprende soltanto le lingue ufficiali o processuali della Confederazione, bensì la totalità delle condizioni culturali fondamentali dello Stato svizzero (FF 1997 I 136). Tutte e quattro le lingue sono poste su un piano di parità quali lingue nazionali; non esiste alcuna gerarchia.

N. 8 Il tedesco comprende tanto la lingua standard (Hochdeutsch) quanto i dialetti svizzeri (Schweizerdeutsch). Per scopi statali vige in linea di principio la lingua standard (art. 5 cpv. 2 LLC). Il francese e l'italiano, quali lingue codificate a livello internazionale, non necessitano di ulteriori distinzioni nel testo costituzionale. Per quanto riguarda il romancio, la situazione giuridica è complessa: il termine costituzionale «romancio» lascia espressamente aperto se con esso si intendano i tradizionali idiomi storici (sursilvan, vallader, puter, surmiran, sutsilvan) o la lingua scritta unitaria «Rumantsch Grischun» creata nel 1982 (BGE 139 I 229 consid. 5.7.4). Il Tribunale federale ha constatato che né dalla Costituzione federale né dalla giurisprudenza risulta quale versione del romancio sia intesa sul piano costituzionale.

N. 9 Le lingue nazionali sono le lingue storicamente cresciute sul territorio svizzero. Questo fondamento storico-costituzionale emerge nelle deliberazioni parlamentari: già nel messaggio del 1937 (FF 1937 II 1) il Consiglio federale sottolineava che il romancio, nonostante la sua pluralità dialettale, «si manifesta come unità nelle sue diverse forme espressive». Questa constatazione fu legittimata democraticamente dalla votazione popolare del 1938 e costituisce il fondamento della norma attuale. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr sottolineano che il riconoscimento delle quattro lingue nazionali è espressione della nazione di volontà svizzera, che forma un'unità politica nonostante le differenze linguistiche e culturali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 171 ss.).

N. 10 Funzioni normative: l'art. 4 Cost. svolge tre funzioni distinte: (1) Funzione identitaria: le quattro lingue nazionali costituiscono l'identità culturale dello Stato federale. (2) Funzione definitoria: l'art. 4 Cost. fornisce il concetto di lingua sul quale si basano l'art. 70 Cost. e la LLC. (3) Funzione protettiva: il radicamento costituzionale tutela la composizione linguistica del Paese da erosioni a livello di legge ordinaria. Müller/Schefer ravvisano nell'art. 4 Cost. il fondamento costituzionale per la protezione statale di tutte e quattro le comunità linguistiche e in particolare delle minoranze linguistiche più piccole (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 294 ss.).

---

#4. Effetti giuridici

N. 11 L'art. 4 Cost., quale norma programmatica, non fonda diritti soggettivi ai quali i privati potrebbero fare diretto appello nei confronti dello Stato. Le pretese linguistiche individuali — come il diritto di utilizzare una determinata lingua in una determinata procedura — si fondano sull'art. 18 Cost. (libertà di lingua) e sull'art. 70 cpv. 1 Cost. (lingue ufficiali della Confederazione) nonché sul diritto cantonale. Il carattere dell'art. 4 Cost. quale norma dichiaratoria è stato implicitamente confermato dal Tribunale federale, che ha sempre fondato le censure linguistiche sull'art. 18 Cost. o sull'art. 70 Cost. e non sull'art. 4 Cost. da solo (BGE 139 I 229 consid. 5.1–5.3).

N. 12 La norma dispiega i suoi effetti giuridici principalmente quale mandato costituzionale alla Confederazione e ai Cantoni. Tale mandato obbliga il legislatore a riconoscere giuridicamente le quattro comunità linguistiche e a creare le strutture normative necessarie per la loro coesistenza. La LLC (RS 441.1), segnatamente le sue disposizioni sulla promozione del romancio e dell'italiano nei Grigioni (art. 14–16 LLC), è emanazione di questo mandato. L'art. 4 Cost. obbliga altresì il legislatore federale e i Cantoni, nel disciplinare le proprie lingue ufficiali (→ art. 70 cpv. 2 Cost.), a preservare la parità delle comunità linguistiche riconosciute.

N. 13 L'art. 4 Cost. opera quale parametro interpretativo: nell'interpretazione dell'art. 70 Cost. e della LLC, occorre richiamare il principio della parità di tutte e quattro le lingue nazionali sancito dall'art. 4 Cost. In materia di romancio, il Tribunale federale ha applicato questo parametro in BGE 139 I 229 consid. 5.7.4 e ha constatato che la Confederazione, a livello federale, tratta «il romancio» come un'unica lingua — con il Rumantsch Grischun quale forma standard nei rapporti con la Confederazione (art. 5 cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 6 cpv. 3 LLC).

---

#5. Questioni controverse

N. 14 Rapporto tra art. 4 Cost. e art. 70 Cost.: è controverso se l'art. 4 Cost. dispieghi una portata normativa autonoma oppure costituisca soltanto un preambolo programmatico all'art. 70 Cost. Rhinow/Schefer/Uebersax attribuiscono all'art. 4 Cost. una funzione simbolico-normativa autonoma che va oltre l'art. 70 Cost.: quale componente della parte fondamentale della Costituzione, esso vincolerebbe l'intero apparato statale al riconoscimento del quadrilinguismo (Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 254). Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr sottolineano invece che l'art. 4 Cost., in assenza di meccanismi sanzionatori e di diritti soggettivi, produce effetti giuridici soltanto attraverso l'art. 70 Cost., collocando la vera sostanza del diritto linguistico in quest'ultimo (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 174 s.). Il Tribunale federale ha finora lasciato aperta questa questione, citando l'art. 4 Cost. sempre congiuntamente agli art. 18 e 70 Cost., senza attribuirgli una portata autonoma (BGE 139 I 229 consid. 5.1).

N. 15 Statuto giuridico del romancio: idiomi versus Rumantsch Grischun: la controversia attuale più rilevante riguarda la questione se il termine costituzionale «romancio» nell'art. 4 Cost. designi gli idiomi storici oppure il Rumantsch Grischun. Müller/Schefer sostengono che l'art. 4 Cost. protegga l'uso individuale di entrambe le forme — tanto degli idiomi quanto del Rumantsch Grischun (Müller/Schefer, op. cit., pag. 294). Biaggini ravvisa nell'art. 4 Cost. il fondamento di protezione per gli idiomi romanici quali espressione dell'identità linguistica dei gruppi di popolazione interessati (Biaggini, BV, 2007, N. 6 ad art. 70 Cost.). Il Tribunale federale ha espressamente lasciato aperta questa questione in BGE 139 I 229 consid. 5.7.4: il termine costituzionale «romancio» non determina né l'una né l'altra soluzione. La scelta tra idioma e Rumantsch Grischun sarebbe «piuttosto una questione di politica linguistica che non una questione di diritti fondamentali».

N. 16 Carattere della norma — programmatico o giuridicamente vincolante?: già sotto la vCost. era controverso quali effetti giuridici spettassero alla disposizione sulle lingue nazionali. In BGE 91 I 480 consid. II/2 (concernente l'art. 116 cpv. 1 vCost.) il Tribunale federale aveva constatato che il riconoscimento delle quattro lingue nazionali nella Costituzione conferisce ai Cantoni un'autorizzazione a tutelare l'omogeneità linguistica dei loro territori e, al tempo stesso, sancisce il principio della territorialità quale principio costituzionale. Questo concetto — la norma sulle lingue nazionali quale base di autorizzazione per una politica statale di tutela linguistica — è stato superato nella nuova Cost. dalla norma di competenza espressa dell'art. 70 cpv. 2–5 Cost., dove è ora radicato. Una funzione di autorizzazione autonoma dell'art. 4 nCost. è pertanto recessa rispetto alla vecchia situazione giuridica.

---

#6. Indicazioni pratiche

N. 17 Delimitazione rispetto agli art. 18 e 70 Cost.: nella prassi, l'art. 4 Cost. è raramente alla base di una censura giuridica autonoma. Chi vuole far valere una violazione del diritto linguistico in una procedura deve fondarsi sull'art. 18 Cost. (violazione della libertà di lingua individuale) o sull'art. 70 Cost. in combinato disposto con la LLC e il diritto linguistico cantonale. Il solo richiamo all'art. 4 Cost. non è sufficiente, poiché la norma non fonda diritti soggettivi.

N. 18 Il romancio nei rapporti con la Confederazione: secondo l'art. 6 cpv. 3 LLC, le persone di lingua romancia possono rivolgersi alle autorità federali nei loro idiomi o in Rumantsch Grischun; queste rispondono in Rumantsch Grischun. Dinanzi al Tribunale federale la procedura è condotta in Rumantsch Grischun (art. 54 cpv. 1 LTF). Questa disciplina attua operativamente la parità del romancio sancita dall'art. 4 Cost. per i rapporti con la Confederazione, senza risolvere la questione del termine costituzionale (BGE 139 I 229 consid. 5.7.4).

N. 19 Rapporto con la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie: la Svizzera ha ratificato la Carta del 5 novembre 1992 (RS 0.441.2) e si è impegnata a offrire l'insegnamento nella scuola elementare in romancio (art. 2 cpv. 2, art. 8 cpv. 1 lett. b n. i della Carta). Il Tribunale federale ha constatato in BGE 139 I 229 consid. 6 che la Carta contiene in larga misura disposizioni programmatiche e si rivolge principalmente al legislatore. Essa non fonda alcun diritto immediato all'insegnamento in un determinato idioma romancio. L'art. 4 Cost. e la Carta si completano nel loro mandato di protezione, senza tuttavia produrre effetti giuridici identici.

N. 20 Politica legislativa: l'art. 4 Cost. riveste un'importanza simbolica considerevole nel dibattito giuridico-politico sulla tutela delle minoranze linguistiche. I progetti di riforma che toccano l'equilibrio linguistico — come le modifiche dei requisiti linguistici per l'impiego nell'amministrazione federale o le restrizioni alla legislazione federale plurilingue — devono essere misurati in base alla parità delle quattro lingue nazionali sancita dall'art. 4 Cost. La disposizione funge pertanto da modello costituzionale di riferimento per il discorso politico sulla politica linguistica in Svizzera (cfr. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 171; Müller/Schefer, op. cit., pag. 294).

Giurisprudenza

#Decisioni giudiziarie sull'art. 4 Cost.

La giurisprudenza sull'art. 4 Cost. (lingue nazionali) è particolarmente scarsa. Ciò è dovuto al fatto che la disposizione, quale norma costituzionale programmatica, non fonda un diritto diretto azionabile, ma dichiara principalmente le quattro lingue nazionali equiparate della Svizzera. L'attuazione pratica dei diritti linguistici avviene tramite le disposizioni speciali degli art. 18 e 70 Cost. e la legge sulle lingue.

#Prima giurisprudenza

DTF 50 I 100 del 1° gennaio 1924 Primo richiamo dell'art. 4 Cost. in un contesto di diritto tributario. Questa decisione tratta la doppia imposizione intercantonale e cita l'art. 4 Cost. unicamente quale una delle disposizioni costituzionali applicabili.

«Nach § 2 Ziff. 2 zürch. StG unterliegen die juristischen Personen mit Sitz im Kanton Zürich der zürcherischen Besteuerung.»

DTF 54 I 301 del 1° gennaio 1928 Nuovo richiamo incidentale dell'art. 4 Cost. in una procedura di diritto tributario. La decisione si occupa di imposizione comunale e menziona l'art. 4 Cost. unicamente quale parte del diritto costituzionale applicabile.

«Zur Gemeindewasserversorgung der solothurnischen Einwohnergemeinde Dornach gehört u.a. eine in der basellandschaftlichen Gemeinde Aesch gelegene Liegenschaft.»

DTF 58 I 363 del 1° gennaio 1932 Questione procedurale nella procedura di decreto d'esecuzione con riferimento periferico all'art. 4 Cost. Il Tribunale federale esamina l'ammissibilità di disposizioni procedurali cantonali e menziona l'art. 4 Cost. in relazione al ricorso di diritto pubblico.

«Die Beschwerdeschrift ruft zwar als verletzte Vorschrift im Sinne von Art. 175 Ziff. 3 OG (neben dem Rechtshilfekonkordat) ausdrücklich nur Art. 4 BV an.»

#Sviluppi recenti

La giurisprudenza più recente non contiene applicazioni dirette dell'art. 4 Cost. Le controversie di diritto linguistico vengono oggi decise principalmente tramite l'art. 18 Cost. (libertà linguistica individuale) o l'art. 70 Cost. (lingue ufficiali). L'art. 4 Cost. serve al massimo quale sfondo costituzionale per l'interpretazione delle norme linguistiche più specifiche.

#Rilevanza per la prassi

L'art. 4 Cost. dispiega il suo effetto giuridico non mediante l'applicazione giudiziaria diretta, ma quale mandato costituzionale al legislatore e all'amministrazione. La scarsa presenza nella giurisprudenza corrisponde al suo carattere di norma di principio che necessita di concretizzazione legislativa.