Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung Entwürfe zu ihren Erlassen.
Art. 181 BV — Übersicht
Art. 181 BV regelt das Recht des Bundesrates, der Bundesversammlung Gesetzesentwürfe vorzulegen. Diese Bestimmung macht den Bundesrat zum wichtigsten Initiator neuer Gesetze in der Schweiz.
Was regelt die Norm? Der Bundesrat kann der Bundesversammlung (Nationalrat und Ständerat) Entwürfe für alle Arten von Erlassen unterbreiten. Dazu gehören Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse und einfache Bundesbeschlüsse. Die Vorlage muss eine vollständige Botschaft mit Gesetzesentwurf enthalten.
Wer ist betroffen? Hauptakteure sind der Bundesrat als Kollektivbehörde (alle sieben Bundesräte zusammen) und die Bundesversammlung. Bürgerinnen und Bürger haben kein Recht, vom Bundesrat bestimmte Gesetzesentwürfe zu verlangen.
Was sind die Rechtsfolgen? Der Bundesrat kann, muss aber nicht, Gesetzesentwürfe einreichen. Die Bundesversammlung kann diese Entwürfe beliebig ändern, ablehnen oder annehmen. Das Parlament hat das letzte Wort über den Inhalt der Gesetze.
Konkretes Beispiel: Will der Bundesrat ein neues Umweltgesetz schaffen, arbeitet er einen Gesetzesentwurf aus. Dieser wird mit einer Botschaft (Erläuterungen und Begründungen) der Bundesversammlung vorgelegt. Das Parlament kann das Gesetz dann unverändert beschliessen, Änderungen vornehmen oder es ganz ablehnen.
In der Praxis reicht der Bundesrat jährlich etwa 50 bis 80 solcher Vorlagen ein. Damit prägt er massgeblich die schweizerische Gesetzgebung, auch wenn das Parlament die finale Entscheidung trifft.
Art. 181 BV — Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 181 BV kodifiziert das traditionelle Initiativrecht des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren. Die Norm entspricht inhaltlich dem früheren Art. 101 aBV und wurde bei der Totalrevision 1999 ohne wesentliche Änderungen übernommen (BBl 1997 I 1, 460). Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung hielt dazu fest: «Der Bundesrat nimmt die ihm durch Verfassung und Gesetz übertragenen Aufgaben in eigener Verantwortung wahr. Als Kollegialbehörde trifft er seine Entscheidungen gemeinsam» (BBl 1997 I 460).
N. 2 Das Initiativrecht des Bundesrates hat seine Wurzeln in der Verfassung von 1848, wo bereits vorgesehen war, dass der Bundesrat der Bundesversammlung Gesetzesentwürfe vorlegen kann. Diese Kompetenz wurde in allen späteren Verfassungsrevisionen beibehalten und gilt als unverzichtbares Element der schweizerischen Regierungsform, die Elemente des parlamentarischen und des Direktorialsystems verbindet (BBl 1997 I 459).
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 181 BV steht im 3. Kapitel des 5. Titels der Bundesverfassung, welches die Zuständigkeiten des Bundesrates regelt. Die Norm ist systematisch zwischen Art. 180 BV (Regierungspolitik und weitere Aufgaben) und Art. 182 BV (Rechtsetzung und Vollzug) eingeordnet. Diese Platzierung unterstreicht die zentrale Rolle des Bundesrates im Gesetzgebungsprozess als Bindeglied zwischen der Regierungsfunktion und der Rechtsetzung.
N. 4 Art. 181 BV steht in engem Zusammenhang mit:
- → Art. 160 Abs. 1 BV (Initiativrecht der Ratsmitglieder, Fraktionen, Kommissionen und Kantone)
- → Art. 163 BV (Form der Erlasse der Bundesversammlung)
- → Art. 180 Abs. 1 BV (Festlegung der Regierungspolitik)
- ↔ Art. 148 Abs. 1 BV (oberste Gewalt der Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen)
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 «Der Bundesrat»: Adressat der Norm ist der Bundesrat als Kollegialbehörde. Das Initiativrecht steht nicht einzelnen Departementen oder Bundesräten zu, sondern ausschliesslich dem Gesamtbundesrat (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1925).
N. 6 «unterbreitet»: Die Unterbreitung erfolgt durch formelle Botschaft mit Gesetzesentwurf. Die blosse Ankündigung einer Vorlage oder die informelle Konsultation von Parlamentsmitgliedern erfüllt die Anforderungen von Art. 181 BV nicht. Die Unterbreitung muss den formellen Anforderungen des Parlamentsrechts genügen (Tschannen, in: St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 181 N 4).
N. 7 «der Bundesversammlung»: Adressatin ist die Bundesversammlung als Ganzes, nicht einzelne Räte oder Kommissionen. Der Bundesrat kann jedoch gemäss Art. 7 Abs. 1 ParlG bestimmen, welchem Rat er die Vorlage zuerst unterbreitet (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3582).
N. 8 «Entwürfe zu ihren Erlassen»: Gemeint sind ausgearbeitete Vorlagen zu allen Erlassformen der Bundesversammlung gemäss Art. 163 BV: Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse und einfache Bundesbeschlüsse. Die Entwürfe müssen entscheidungsreif sein und alle notwendigen Unterlagen (Botschaft, Gesetzestext, Finanzierungsnachweis) enthalten (Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 181 N 3).
#4. Rechtsfolgen
N. 9 Art. 181 BV begründet eine Kompetenz, aber keine Pflicht des Bundesrates zur Unterbreitung von Gesetzesentwürfen. Der Bundesrat kann von seinem Initiativrecht Gebrauch machen, ist dazu aber nur verpflichtet, wenn Verfassung oder Gesetz einen entsprechenden Auftrag enthalten (etwa durch Überweisungen von Motionen gemäss Art. 120 Abs. 1 ParlG).
N. 10 Die Bundesversammlung ist nicht an die Vorschläge des Bundesrates gebunden. Sie kann die Entwürfe beliebig abändern, zurückweisen oder ablehnen. Das «letzte Wort» liegt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen bei der Bundesversammlung (VPB/JAAC 2007.1).
N. 11 Art. 181 BV begründet keine subjektiven Rechte Dritter. Weder Bürger noch Organisationen können gestützt auf diese Bestimmung vom Bundesrat verlangen, bestimmte Gesetzesentwürfe vorzulegen. Die Norm regelt ausschliesslich das Binnenverhältnis zwischen den obersten Bundesbehörden (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, Art. 181 N 7).
#5. Streitstände
N. 12 Umfang des Initiativrechts: Während die herrschende Lehre (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1926; Biaggini, Art. 181 N 2) das Initiativrecht des Bundesrates auf formelle Erlasse der Bundesversammlung beschränkt sieht, vertreten einzelne Autoren (namentlich Sägesser, Kommentar RVOG, 2007, Art. 7 N 15) eine weitere Auslegung, die auch informelle Vorschläge und Berichte umfasst.
N. 13 Verhältnis zu parlamentarischen Initiativen: Umstritten ist, inwieweit der Bundesrat bei parlamentarischen Initiativen gemäss Art. 160 Abs. 1 BV mitwirken kann. Die Mehrheitsmeinung (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, Art. 181 N 5; Graf, Parlamentsrecht, 2014, § 23 N 12) bejaht ein Anhörungsrecht, aber kein formelles Antragsrecht des Bundesrates. Eine Minderheit (Müller, SJZ 2008, 505) plädiert für erweiterte Mitwirkungsrechte.
N. 14 Rückzug von Vorlagen: Kontrovers diskutiert wird, ob der Bundesrat einmal unterbreitete Vorlagen zurückziehen kann. Die Praxis bejaht dies bis zur Schlussabstimmung, während ein Teil der Lehre (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution, 2003, Art. 181 N 4) nach der Behandlung im Erstrat keine einseitige Rückzugsmöglichkeit mehr anerkennt.
#6. Praxishinweise
N. 15 In der Praxis unterbreitet der Bundesrat jährlich zwischen 50 und 80 Erlassentwürfe an die Bundesversammlung. Die Vorbereitung erfolgt in den Departementen unter Einbezug der interessierten Kreise im Vernehmlassungsverfahren (→ Art. 147 BV). Die formelle Verabschiedung der Botschaft und des Entwurfs erfolgt durch Bundesratsbeschluss.
N. 16 Der zeitliche Ablauf folgt einem standardisierten Schema: Auftrag (durch Motion oder Regierungsprogramm) — Vorentwurf — Vernehmlassung — Auswertung — Botschaftsentwurf — Ämterkonsultation — Mitberichtsverfahren — Bundesratsbeschluss — Übermittlung an die Bundesversammlung. Dieser Prozess dauert in der Regel 18 bis 36 Monate.
N. 17 Für die parlamentarische Behandlung ist entscheidend, dass die Unterlagen vollständig sind: Botschaft mit Ausgangslage, Grundzügen der Vorlage, Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln, Auswirkungen auf Bund und Kantone, Verfassungsmässigkeit sowie der Erlassentwurf selbst. Unvollständige Vorlagen werden von den vorberatenden Kommissionen regelmässig zur Überarbeitung zurückgewiesen.
Art. 181 BV — Rechtsprechung
#Unmittelbare Rechtsprechung zu Art. 181 BV
Art. 181 BV ist in der veröffentlichten Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht direkt thematisiert worden. Dies erklärt sich aus dem rein organisatorischen Charakter der Norm, die das interne Verfahren zwischen Bundesrat und Bundesversammlung regelt, ohne subjektive Rechte zu begründen.
#Verwandte verfassungsrechtliche Rechtsprechung
#I. Gewaltentrennung und Verhältnis zwischen Bundesrat und Bundesversammlung
Die verfassungsrechtliche Grundordnung des Verhältnisses zwischen Bundesrat und Bundesversammlung, die Art. 181 BV konkretisiert, wurde in verschiedenen Zusammenhängen durch das Bundesgericht bestätigt:
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 4. Dezember 2006 (VPB/JAAC 2007.1)
Die Informationspflicht des Bundesrates bei Abstimmungsvorlagen zeigt die verfassungsrechtliche Stellung der beiden Gewalten auf. Der Bundesrat hat als oberste vollziehende Behörde die Beschlüsse der Bundesversammlung zu vollziehen, während die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bunde ausübt (Art. 148 Abs. 1 BV).
«Der Bundesrat ist damit zwar beim ganzen Gesetzgebungsverfahren mitbeteiligt und kann gestaltend Einfluss nehmen. Das letzte Wort hat jedoch, unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen, immer das Parlament. Dieses legt den für die Abstimmung massgeblichen Inhalt verbindlich fest.»
Diese Aussage unterstreicht die in Art. 181 BV zum Ausdruck kommende institutionelle Ordnung: Der Bundesrat unterbreitet Entwürfe, aber die Bundesversammlung entscheidet abschliessend.
#II. Initiativrecht des Bundesrates
BGE 94 I 525 (18. Dezember 1968) — Wiedervereinigung Basel
Das Bundesgericht anerkannte die staatsrechtliche Bedeutung von Entwurfsvorlagen bei verfassungsgebenden Versammlungen. Obwohl es sich um kantonales Recht handelte, sind die Grundsätze auf die bundesstaatliche Ordnung übertragbar:
«Die Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts erstreckt sich auf die Frage, ob die kantonalen Behörden ihre verfassungsrechtlichen Kompetenzen überschritten haben.»
Diese Rechtsprechung bekräftigt die Bedeutung klar abgegrenzter Kompetenzen zwischen den Staatsorganen, wie sie Art. 181 BV für das Verhältnis zwischen Bundesrat und Bundesversammlung vorsieht.
#III. Informationspflicht bei Gesetzgebungsverfahren
BGE 129 I 244 — Abstimmungsfreiheit und Informationspflicht
Das Bundesgericht bejahte eine Informationspflicht der Behörden vor Abstimmungen gestützt auf die Abstimmungsfreiheit:
«Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger (Art. 34 Abs. 2 BV). Die herrschende Lehre sieht in der freien Willensbildung nicht nur ein Informationsrecht der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, sondern auch eine Informationspflicht der Behörden.»
Diese Rechtsprechung stützt die in Art. 181 BV angelegte Transparenzpflicht des Bundesrates gegenüber der Bundesversammlung.
#Fazit
Art. 181 BV ist als reine Organisationsnorm nicht justiziabel und daher kaum Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen. Die Rechtsprechung zu verwandten Verfassungsbestimmungen bestätigt jedoch die verfassungsrechtliche Ordnung, die dieser Norm zugrunde liegt: die klare Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesrat und Bundesversammlung im Gesetzgebungsverfahren.