#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Verankerung des parlamentarischen Initiativ- und Antragsrechts in Art. 160 BV erfolgte im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999. Die Norm führte die seit 1848 bestehende parlamentarische Praxis in die neue Verfassung über und kodifizierte damit etablierte demokratische Mitwirkungsrechte (BBl 1997 I 1, 404). Der Verfassungsgeber wollte die parlamentarischen Instrumente zur Politikgestaltung ausdrücklich auf Verfassungsstufe verankern und damit ihre fundamentale Bedeutung für das schweizerische Parlamentssystem unterstreichen.
N. 2 Die Unterscheidung zwischen Initiativrecht (Abs. 1) und Antragsrecht (Abs. 2) war bereits in der alten Bundesverfassung angelegt und wurde bei der Nachführung bewusst beibehalten. Während das Initiativrecht die Lancierung neuer Geschäfte ermöglicht, bezieht sich das Antragsrecht auf die Mitgestaltung bereits hängiger Beratungen. Diese Zweiteilung spiegelt die verschiedenen Phasen des parlamentarischen Gesetzgebungsprozesses wider.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 160 BV steht im 2. Kapitel des 5. Titels über die Bundesbehörden und ist Teil der Bestimmungen über die Bundesversammlung (Art. 148–173 BV). Die Norm bildet zusammen mit → Art. 161 BV (Instruktionsverbot) und → Art. 162 BV (Immunität) die verfassungsrechtliche Grundlage für die Unabhängigkeit der parlamentarischen Tätigkeit. Im Kontext des Gewaltenteilungsprinzips (→ Art. 144 BV) sichert Art. 160 BV die legislative Initiativkompetenz gegenüber der Exekutive.
N. 4 Die Ausführungsbestimmungen finden sich im Parlamentsgesetz (ParlG, SR 171.10), insbesondere in den Art. 107–136 ParlG für parlamentarische Initiativen, Motionen und Postulate. Das Verhältnis zu den politischen Rechten der Stimmbürger (→ Art. 136–142 BV) ist komplementär: Während die Volksinitiative direkt vom Volk ausgeht, ermöglicht Art. 160 BV den gewählten Vertretern und institutionellen Akteuren die Initiierung von Gesetzgebungsprozessen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Initiativberechtigte (Abs. 1): Der Kreis der Initiativberechtigten umfasst vier Kategorien:
- Jedes einzelne Ratsmitglied (Einzelinitiative)
- Jede Fraktion als parlamentarischer Zusammenschluss (Fraktionsinitiative)
- Jede parlamentarische Kommission (Kommissionsinitiative)
- Jeder Kanton (Standesinitiative)
Das Initiativrecht steht diesen Akteuren selbständig und unabhängig voneinander zu. Eine Mindestanzahl von Unterstützern ist verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben, kann aber reglementarisch geregelt werden.
N. 6 Antragsberechtigte (Abs. 2): Das Antragsrecht zu hängigen Geschäften steht nur zwei Kategorien zu:
- Den Ratsmitgliedern
- Dem Bundesrat als Kollegium
Bemerkenswert ist, dass Fraktionen, Kommissionen und Kantone kein verfassungsrechtliches Antragsrecht haben. Der Bundesrat erhält durch Abs. 2 eine privilegierte Stellung im Gesetzgebungsverfahren, obwohl er kein Initiativrecht nach Abs. 1 besitzt.
N. 7 Gegenstand: Die "Initiativen" im Sinne von Abs. 1 umfassen nach herrschender Lehre alle parlamentarischen Vorstösse, die auf die Schaffung, Änderung oder Aufhebung von Bundesrecht abzielen (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 160 N. 8). Der Begriff ist weit zu verstehen und erfasst parlamentarische Initiativen im engeren Sinn, aber auch Motionen und Postulate.
#4. Rechtsfolgen
N. 8 Das Initiativrecht begründet einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf formelle Behandlung des Vorstosses im parlamentarischen Verfahren. Die Räte sind verpflichtet, über eingereichte Initiativen zu beraten und zu beschliessen. Eine Verweigerung der Behandlung würde das verfassungsmässige Recht verletzen.
N. 9 Das Antragsrecht gewährleistet die Möglichkeit zur konkreten Einflussnahme auf den Inhalt von Vorlagen während der parlamentarischen Beratung. Anträge können auf Änderung, Ergänzung, Streichung oder Rückweisung gerichtet sein. Der Rat muss über gestellte Anträge abstimmen; eine Nichtbehandlung ist unzulässig.
N. 10 Die Ausübung der Rechte nach Art. 160 BV unterliegt der parlamentarischen Autonomie und ist grundsätzlich nicht justiziabel. Wie das Bundesgericht in BGE 146 I 145 E. 4.3 festhält, sind politische Gestaltungsanliegen primär über diese demokratischen Mitwirkungsrechte und nicht über den Rechtsschutzweg einzubringen.
#5. Streitstände
N. 11 Reichweite des kantonalen Initiativrechts: Umstritten ist die genaue Tragweite der Standesinitiative. Während Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1685) eine weite Auslegung vertreten, die auch allgemeinpolitische Anliegen umfasst, plädiert eine restriktivere Auffassung für eine Beschränkung auf föderalistische Anliegen (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, § 13 N 34). Die Praxis zeigt jedoch, dass Standesinitiativen thematisch breit gefächert sind.
N. 12 Verhältnis zum Initiativrecht des Bundesrates: Kontrovers diskutiert wird, ob dem Bundesrat ein faktisches Initiativrecht zusteht, obwohl er in Abs. 1 nicht genannt wird. Die herrschende Lehre bejaht dies unter Verweis auf Art. 181 BV (Initiativrecht des Bundesrates), womit Art. 160 Abs. 1 BV nicht abschliessend sei. Eine Mindermeinung sieht in der Nichtnennung eine bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers.
N. 13 Grenzen des Antragsrechts: Streitig ist, inwieweit das Antragsrecht durch das Gebot der Sachbezogenheit begrenzt wird. Während Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 23 N 18) für strenge Anforderungen an den Sachzusammenhang plädieren, vertritt die parlamentarische Praxis eine grosszügigere Handhabung, solange ein minimaler thematischer Bezug besteht.
#6. Praxishinweise
N. 14 Für die Ausübung des Initiativrechts sind die reglementarischen Fristen und Formvorschriften zu beachten. Parlamentarische Initiativen bedürfen der Schriftform und einer Begründung (Art. 107 Abs. 2 ParlG). Standesinitiativen müssen vom zuständigen kantonalen Organ beschlossen werden; die blosse Einreichung durch die Kantonsregierung genügt nicht.
N. 15 Anträge im Ratsplenum können grundsätzlich mündlich gestellt werden, bei komplexeren Änderungsanträgen empfiehlt sich jedoch die Schriftform. Der strategische Zeitpunkt der Antragstellung kann entscheidend sein: Anträge in der Detailberatung haben oft grössere Erfolgschancen als solche in der Eintretensdebatte.
N. 16 Die Abgrenzung zwischen den verschiedenen Instrumenten (parlamentarische Initiative, Motion, Postulat) folgt ihrer unterschiedlichen Verbindlichkeit. Während die parlamentarische Initiative direkt auf einen Erlassentwurf zielt, beauftragen Motion und Postulat den Bundesrat mit der Ausarbeitung einer Vorlage. Die Wahl des Instruments sollte sich nach dem angestrebten Ziel und dem politischen Kontext richten.