Art. 153 BV

#Doktrin

#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 153 BV gehört zum neunten Abschnitt der Bundesverfassung über die Organisation der Bundesbehörden. Die Bestimmung geht auf Art. 84 der alten Bundesverfassung von 1874 zurück, der lediglich die Einsetzung von Kommissionen vorsah. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung vom 20. November 1996 bezeichnet die Neuregelung als «vollständige Überarbeitung» der bisherigen Verfassungsgrundlagen (BBl 1997 I 1, 409). Der Verfassungsgeber wollte mit Art. 153 BV eine umfassende und moderne Grundlage für das parlamentarische Kommissionswesen schaffen.

N. 2 Die wichtigste Neuerung gegenüber der alten Verfassung ist Abs. 4, der die Informationsrechte der Kommissionen verfassungsrechtlich verankert. Die Botschaft betont, dass «die Kommissionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben über Auskunftsrechte, Einsichtsrechte und Untersuchungsbefugnisse verfügen müssen» (BBl 1997 I 410). Diese Rechte waren zuvor nur auf Gesetzesstufe geregelt und erhielten durch die Verfassungsrevision eine höhere normative Verankerung.

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 153 BV steht im systematischen Zusammenhang mit den übrigen Bestimmungen über die Bundesversammlung (Art. 148–173 BV). Die Norm ist eng verknüpft mit:

• → Art. 148 Abs. 2 BV (Zwei-Kammer-System)
• → Art. 169 BV (parlamentarische Oberaufsicht)
• → Art. 156 BV (getrennte Verhandlungen der Räte)
• → Art. 157 Abs. 1 lit. a BV (gemeinsame Verhandlungen)

N. 4 Die Ausführungsbestimmungen finden sich im Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002 (ParlG, SR 171.10), insbesondere in den Art. 42–53 ParlG über die Kommissionen. Das Verhältnis zwischen Verfassungs- und Gesetzesstufe folgt dem Prinzip der Rahmengesetzgebung: Die Verfassung legt die Grundsätze fest, während das Parlamentsgesetz die Details regelt (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N 3125).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 5 Kommissionseinsetzung (Abs. 1): Beide Räte sind verpflichtet («setzt ein»), Kommissionen zu bilden. Die Zusammensetzung erfolgt aus den eigenen Ratsmitgliedern («aus seiner Mitte»). Nach Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (SGK BV, 4. Aufl. 2023, Art. 153 N 4) handelt es sich um eine Organisationspflicht, nicht bloss um eine Befugnis.

N. 6 Gemeinsame Kommissionen (Abs. 2): Das Gesetz «kann» gemeinsame Kommissionen beider Räte vorsehen. Diese Kann-Vorschrift ermöglicht Ausnahmen vom Grundsatz getrennter Ratsverhandlungen. Gemeinsame Kommissionen bestehen derzeit für die Begnadigung (Art. 49 ParlG), die Redaktion (Art. 56–59 ParlG) und als Gerichtskommission (Art. 40a ParlG).

N. 7 Befugnisübertragung (Abs. 3): Die Übertragung von Befugnissen an Kommissionen ist auf solche «nicht rechtsetzender Natur» beschränkt. Nach Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 153 N 15) umfasst dies Verwaltungsakte, vorbereitende Handlungen und Aufsichtsfunktionen, nicht aber die Rechtssetzung selbst, die dem Plenum vorbehalten bleibt.

N. 8 Informationsrechte (Abs. 4): Die verfassungsmässigen Informationsrechte gliedern sich in drei Kategorien:

• Auskunftsrechte: Pflicht der Verwaltung zur Information (Art. 150 ParlG)
• Einsichtsrechte: Akteneinsicht und Dokumentenzugang (Art. 151 ParlG)
• Untersuchungsbefugnisse: Besondere Kompetenzen der parlamentarischen Untersuchungskommissionen (Art. 153–169 ParlG)

#4. Rechtsfolgen

N. 9 Aus Art. 153 BV ergeben sich folgende Rechtsfolgen:

N. 10 Organisationsautonomie: Die Räte bestimmen autonom über Zahl, Grösse und Zuständigkeiten ihrer Kommissionen innerhalb der gesetzlichen Schranken (Art. 42 Abs. 2 ParlG). Die Kommissionsbildung ist ein parlamentarischer Innenbereich ohne direkte gerichtliche Kontrolle (BGE 151 I 41).

N. 11 Informationspflichten: Bundesrat und Verwaltung unterliegen gegenüber parlamentarischen Kommissionen erweiterten Informationspflichten. Nach Art. 150 Abs. 1 ParlG müssen sie «alle Auskünfte erteilen, die für die parlamentarische Tätigkeit erforderlich sind». Verweigerungen sind nur bei überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen zulässig (Art. 150 Abs. 2 ParlG).

N. 12 Grenzen der Befugnisübertragung: Kommissionen können keine generell-abstrakten Normen erlassen. Zulässig sind hingegen Verwaltungsverordnungen, Einzelfallentscheide und Realakte (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1850).

#5. Streitstände

N. 13 Reichweite der Untersuchungsbefugnisse: Umstritten ist, wie weit die Untersuchungsbefugnisse gegenüber Privaten reichen. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 12 N 45) vertreten eine restriktive Auslegung, während Sägesser (Kommissionssystem des Bundesparlaments, 2000, S. 234) für erweiterte Befugnisse bei öffentlichem Interesse plädiert.

N. 14 Verhältnis zu Gerichten: Kontrovers ist die Informationspflicht der Gerichte gegenüber parlamentarischen Kommissionen. Das Bundesstrafgericht betonte in AU.2007.1, dass Untersuchungsbefugnisse die Unabhängigkeit der Justiz respektieren müssen. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 89) fordern eine strikte Trennung, während Graf (Parlamentarische Oberaufsicht, 2010, S. 167) für begrenzte Auskunftspflichten in Verwaltungsangelegenheiten der Gerichte argumentiert.

N. 15 Öffentlichkeit vs. Vertraulichkeit: Die Spannung zwischen dem Öffentlichkeitsprinzip und der Kommissionsvertraulichkeit bleibt ungelöst. Nach Art. 47 ParlG sind Kommissionsberatungen grundsätzlich vertraulich. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (SGK BV, Art. 153 N 18) sehen darin ein notwendiges Element der Beratungskultur, während Kritiker wie Rhinow/Schefer/Uebersax (N 3145) mehr Transparenz fordern.

#6. Praxishinweise

N. 16 Kommissionseinsetzung: Die Büros der Räte setzen zu Legislaturbeginn die ständigen Kommissionen ein (Art. 42 Abs. 1 ParlG). Spezialkommissionen können jederzeit durch Ratsbeschluss geschaffen werden. Die Fraktionsstärke ist bei der Zusammensetzung zu berücksichtigen (Art. 43 Abs. 3 ParlG).

N. 17 Verfahren bei Informationsverweigerung: Verweigert die Verwaltung Informationen, entscheidet die Delegation der Geschäftsprüfungskommissionen (Art. 154 ParlG). Gegen diesen Entscheid steht kein Rechtsmittel offen, was die Durchsetzung der Informationsrechte faktisch in die Hand des Parlaments legt.

N. 18 Beweiserhebung in Untersuchungskommissionen: Parlamentarische Untersuchungskommissionen verfügen über quasi-gerichtliche Befugnisse (Art. 166 ParlG). Zeugen können vorgeladen werden und unterliegen der Wahrheitspflicht. Die Verweigerung der Aussage ist nur bei gesetzlichen Zeugnisverweigerungsrechten zulässig. Die Praxis zeigt, dass diese Instrumente zurückhaltend eingesetzt werden (Bericht der PUK EFD vom 22. November 2002, BBl 2003 3807).

N. 19 Koordination mit anderen Verfahren: Bei parallelen Straf- oder Verwaltungsverfahren ist die Koordination essentiell. Die GPK-Praxis hat Grundsätze entwickelt: Keine Behinderung laufender Verfahren, aber auch kein Stillstand der parlamentarischen Aufsicht (Jahresbericht 2020 der GPK, BBl 2021 1294). Kommissionen sollen von Untersuchungshandlungen absehen, die unmittelbar in hängige Gerichtsverfahren eingreifen würden.

Art. 153 BV

#Rechtsprechung

#I. Allgemeine Grundsätze zu parlamentarischen Kommissionen

Die Rechtsprechung zu Art. 153 BV ist spärlich, da die Bestimmung hauptsächlich organisatorische Aspekte des Parlamentsbetriebs regelt und selten Gegenstand von Beschwerden ist. Die verfügbaren Entscheide betreffen vorwiegend kantonale parlamentarische Kommissionen sowie spezifische Verfahrensfragen.

#II. Kommissionsbildung und Zusammensetzung

BGE 151 I 41 vom 22. Mai 2024
Kommissionswahlen auf kantonaler Ebene und deren gerichtliche Überprüfbarkeit
Das Bundesgericht stellte fest, dass die Wahl parlamentarischer Kommissionen nicht unter die direkten Volkswahlen fällt und daher nicht gemäss Art. 82 lit. c BGG anfechtbar ist.

«Gemäss der genannten Bestimmung beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. Nicht erfasst werden indirekte Wahlen durch das Parlament.»

BGE 117 IA 408 vom 1. Januar 1991
Ausschluss von Kommissionsmitgliedern wegen Interessenkonflikts
Interessenkonflikte können zum Ausschluss von Mitgliedern aus parlamentarischen Kommissionen führen. Das Bundesgericht wendete die Grundsätze der Unparteilichkeit (Art. 4 aBV, heute Art. 9 BV) auf parlamentarische Kommissionen an.

«Die Rechtsprechung leitet aus Art. 4 BV eine Art. 58 Abs. 1 BV entsprechende Garantie ab für den Fall, dass ein Entscheid – statt von einem Gericht – von einer Verwaltungsbehörde oder vom Parlament getroffen wird.»

#III. Untersuchungskommissionen und besondere Befugnisse

Entscheid AN.2014.00001 des Verwaltungsgerichts Zürich vom 7. Mai 2014
Rechtliche Grundlagen für Untersuchungskommissionen auf Gemeindeebene
Zur Einsetzung von Untersuchungskommissionen bedarf es einer rechtlichen Grundlage, da besondere Zuständigkeiten geschaffen werden.

«Zur Einsetzung einer Untersuchungskommission bedarf es einer rechtlichen Grundlage in der Gemeindeordnung, da eine Kommission mit besonderen Zuständigkeiten geschaffen wird.»

BGE 133 IV 40 vom 27. November 2006
Internationale Rechtshilfe für parlamentarische Untersuchungskommissionen
Das Bundesgericht anerkannte, dass auch parlamentarische Untersuchungskommissionen Adressaten internationaler Rechtshilfe sein können, sofern ihre Untersuchungen auf strafrechtliche Verfolgung abzielen.

«Die Rechtshilfe kann sowohl zur Unterstützung eines ordentlichen Strafverfahrens gewährt werden als auch für die Untersuchung einer parlamentarischen Kommission, welche auf die strafrechtliche Verfolgung ehemaliger Minister abzielt.»

#IV. Auskunfts- und Einsichtsrechte

Entscheid 60/2016/10 und 60/2016/12 des Obergerichts Schaffhausen vom 20. September 2016
Einsicht in Sitzungsprotokolle von Kantonsratskommissionen
Die Einsichtnahme in Kommissionsprotokolle unterliegt besonderen Vorschriften und ist nicht unbeschränkt gewährt.

Entscheide VB.2021.00416 des Verwaltungsgerichts Zürich vom 20. September 2021
Informationszugang zu parlamentarischen Aufsichtstätigkeiten
Die Transparenz parlamentarischer Kommissionen stösst an Grenzen, insbesondere bei Aufsichtsfunktionen.

#V. Verfahrensgarantien

Entscheid VB.2015.00649 des Verwaltungsgerichts Zürich vom 2. Dezember 2015
Ausstandsverfahren bei parlamentarischen Untersuchungskommissionen
Auch bei parlamentarischen Untersuchungskommissionen müssen Verfahrensgarantien eingehalten werden, einschliesslich des Rechts auf Ausstandsbegehren.

«Das Erfordernis der formellen Beschwer muss nicht erfüllt sein, wenn jemand am vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht teilnehmen konnte.»

#VI. Entwicklungslinien und offene Fragen

Die Rechtsprechung zu Art. 153 BV entwickelt sich hauptsächlich auf kantonaler und kommunaler Ebene. Zentrale Streitpunkte betreffen:

• Transparenz vs. Vertraulichkeit: Das Spannungsfeld zwischen dem Öffentlichkeitsprinzip und der Notwendigkeit vertraulicher Beratungen
• Befugnisabgrenzung: Die Reichweite der in Art. 153 Abs. 4 BV genannten Auskunfts-, Einsichts- und Untersuchungsbefugnisse
• Verfahrensgarantien: Die Anwendung rechtsstaatlicher Grundsätze auf parlamentarische Kommissionsverfahren
• Rechtsmittel: Die beschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit parlamentarischer Kommissionsentscheide

Die Rechtsprechung bestätigt, dass parlamentarische Kommissionen zwar über weitreichende Befugnisse verfügen, diese jedoch nicht unbegrenzt sind und rechtsstaatlichen Grundsätzen unterliegen müssen.