1Ciascuna Camera istituisce commissioni al suo interno.
2La legge può prevedere commissioni congiunte.
3La legge può delegare a commissioni singole attribuzioni che non comportino l’emanazione di norme di diritto.
4Per adempiere i loro compiti, le commissioni dispongono dei diritti d’informazione, consultazione e inchiesta. L’estensione di tali diritti è determinata dalla legge.
Art. 153 Cost.
#Panoramica
L'articolo 153 disciplina le commissioni parlamentari dell'Assemblea federale. Ciascun Consiglio deve formare commissioni composti dai propri membri. La Legge sul Parlamento può anche prevedere commissioni comuni di entrambi i Consigli (art. 49 LParl per la commissione della grazia).
Le commissioni ottengono importanti diritti per l'adempimento dei loro compiti: possono richiedere informazioni, consultare documenti e condurre inchieste (art. 150-151 LParl). Questi diritti all'informazione sono ancorati nella Costituzione e consentono un controllo parlamentare efficace del governo.
Le commissioni possono ricevere determinati compiti in delega, tuttavia solo quelli senza normazione. Non possono emanare leggi o ordinanze, ma prendere decisioni in casi singoli o compiere atti amministrativi.
Esempio dalla pratica: Le commissioni di gestione (CdG) sorvegliano l'Amministrazione federale. Possono richiedere rapporti da ogni dipartimento e hanno accesso a tutti gli atti. Nell'inchiesta di problemi in un ufficio federale possono convocare testimoni e raccogliere le loro dichiarazioni sotto obbligo di dire la verità (art. 166 LParl).
Il lavoro delle commissioni è in linea di principio confidenziale (art. 47 LParl), ma i risultati vengono riferiti pubblicamente. Così la Costituzione garantisce sia una cultura di consultazione aperta sia la trasparenza democratica nelle funzioni di controllo parlamentare.
Art. 153 Cost.
#Dottrina
#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 153 Cost. appartiene alla nona sezione della Costituzione federale sull'organizzazione delle autorità federali. La disposizione risale all'art. 84 della vecchia Costituzione federale del 1874, che prevedeva soltanto l'istituzione di commissioni. Il messaggio relativo alla nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 qualifica la nuova regolamentazione come «rielaborazione completa» delle basi costituzionali finora vigenti (FF 1997 I 1, 428). Con l'art. 153 Cost. il costituente voleva creare una base ampia e moderna per il sistema commissionale parlamentare.
N. 2 La principale novità rispetto alla vecchia Costituzione è il capoverso 4, che sancira a livello costituzionale i diritti di informazione delle commissioni. Il messaggio sottolinea che «le commissioni devono disporre di diritti di informazione, diritti di consultazione e poteri d'inchiesta per adempiere i loro compiti» (FF 1997 I 447). Questi diritti erano in precedenza disciplinati soltanto a livello di legge e ottennero attraverso la revisione costituzionale un ancoraggio normativo più elevato.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 153 Cost. si colloca nel contesto sistematico delle altre disposizioni sull'Assemblea federale (art. 148–173 Cost.). La norma è strettamente collegata con:
- → Art. 148 cpv. 2 Cost. (sistema bicamerale)
- → Art. 169 Cost. (alta vigilanza parlamentare)
- → Art. 156 Cost. (deliberazioni separate dei Consigli)
- → Art. 157 cpv. 1 lett. a Cost. (deliberazioni comuni)
N. 4 Le disposizioni d'esecuzione si trovano nella legge del 13 dicembre 2002 sul Parlamento (LParl, RS 171.10), in particolare negli art. 42–53 LParl sulle commissioni. Il rapporto tra livello costituzionale e legislativo segue il principio della legislazione quadro: la Costituzione stabilisce i principi, mentre la legge sul Parlamento disciplina i dettagli (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 3125).
#3. Elementi della fattispecie / contenuto normativo
N. 5 Istituzione di commissioni (cpv. 1): Entrambi i Consigli sono obbligati («istituisce») a costituire commissioni. La composizione avviene tra i propri membri («nel suo seno»). Secondo Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (SGK BV, 4a ed. 2023, art. 153 N 4) si tratta di un obbligo organizzativo, non soltanto di una facoltà.
N. 6 Commissioni comuni (cpv. 2): La legge «può» prevedere commissioni comuni di entrambi i Consigli. Questa disposizione facoltativa consente eccezioni al principio delle deliberazioni separate dei Consigli. Commissioni comuni esistono attualmente per la grazia (art. 49 LParl), la redazione (art. 56–59 LParl) e come commissione giudiziaria (art. 40a LParl).
N. 7 Trasferimento di competenze (cpv. 3): Il trasferimento di competenze alle commissioni è limitato a quelle «non di natura legislativa». Secondo Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, 2a ed. 2024, art. 153 N 15) ciò comprende atti amministrativi, azioni preparatorie e funzioni di vigilanza, ma non la legislazione stessa, che rimane riservata al plenum.
N. 8 Diritti di informazione (cpv. 4): I diritti di informazione costituzionali si suddividono in tre categorie:
- Diritti di informazione: obbligo dell'amministrazione di informare (art. 150 LParl)
- Diritti di consultazione: consultazione di atti e accesso ai documenti (art. 151 LParl)
- Poteri d'inchiesta: competenze speciali delle commissioni d'inchiesta parlamentari (art. 153–169 LParl)
#4. Conseguenze giuridiche
N. 9 Dall'art. 153 Cost. derivano le seguenti conseguenze giuridiche:
N. 10 Autonomia organizzativa: I Consigli decidono autonomamente su numero, dimensioni e competenze delle loro commissioni entro i limiti legali (art. 42 cpv. 2 LParl). La costituzione di commissioni è un ambito interno parlamentare senza controllo giudiziario diretto (DTF 151 I 41).
N. 11 Obblighi di informazione: Il Consiglio federale e l'amministrazione sottostanno a obblighi di informazione estesi nei confronti delle commissioni parlamentari. Secondo l'art. 150 cpv. 1 LParl devono «fornire tutte le informazioni necessarie per l'attività parlamentare». I rifiuti sono ammissibili soltanto in presenza di interessi pubblici o privati preponderanti (art. 150 cpv. 2 LParl).
N. 12 Limiti del trasferimento di competenze: Le commissioni non possono emanare norme generali-astratte. Sono invece ammissibili ordinanze amministrative, decisioni su casi singoli e atti reali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1850).
#5. Controversie
N. 13 Portata dei poteri d'inchiesta: È controverso fino a che punto si estendano i poteri d'inchiesta nei confronti di privati. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 12 N 45) sostengono un'interpretazione restrittiva, mentre Sägesser (Kommissionssystem des Bundesparlaments, 2000, p. 234) si pronuncia per poteri estesi in caso di interesse pubblico.
N. 14 Rapporto con i tribunali: È controverso l'obbligo di informazione dei tribunali nei confronti delle commissioni parlamentari. Il Tribunale penale federale ha sottolineato in AU.2007.1 che i poteri d'inchiesta devono rispettare l'indipendenza della giustizia. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, p. 89) esigono una separazione rigorosa, mentre Graf (Parlamentarische Oberaufsicht, 2010, p. 167) argomenta per obblighi di informazione limitati nelle questioni amministrative dei tribunali.
N. 15 Pubblicità vs. riservatezza: La tensione tra il principio di pubblicità e la riservatezza delle commissioni rimane irrisolta. Secondo l'art. 47 LParl le deliberazioni delle commissioni sono in principio riservate. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (SGK BV, art. 153 N 18) vi vedono un elemento necessario della cultura deliberativa, mentre critici come Rhinow/Schefer/Uebersax (N 3145) esigono maggiore trasparenza.
#6. Indicazioni pratiche
N. 16 Istituzione di commissioni: Gli Uffici dei Consigli istituiscono all'inizio della legislatura le commissioni permanenti (art. 42 cpv. 1 LParl). Commissioni speciali possono essere create in ogni momento mediante decisione del Consiglio. Nella composizione va considerata la forza dei gruppi (art. 43 cpv. 3 LParl).
N. 17 Procedura in caso di rifiuto di informazioni: Se l'amministrazione rifiuta informazioni, decide la Delegazione delle Commissioni della gestione (art. 154 LParl). Contro questa decisione non è dato alcun rimedio giuridico, il che mette di fatto nelle mani del Parlamento l'applicazione dei diritti di informazione.
N. 18 Assunzione di prove nelle commissioni d'inchiesta: Le commissioni d'inchiesta parlamentari dispongono di competenze quasi-giudiziarie (art. 166 LParl). I testimoni possono essere citati e sottostanno all'obbligo di dire la verità. Il rifiuto della deposizione è ammissibile soltanto in caso di diritti legali di ricusazione della testimonianza. La prassi mostra che questi strumenti vengono impiegati con moderazione (Rapporto della CPI DFF del 22 novembre 2002, FF 2003 3537).
N. 19 Coordinamento con altre procedure: In caso di procedure penali o amministrative parallele è essenziale il coordinamento. La prassi della CdG ha sviluppato principi: nessun impedimento alle procedure pendenti, ma nemmeno arresto della vigilanza parlamentare (Rapporto annuale 2020 della CdG, FF 2021 1260). Le commissioni dovrebbero astenersi da atti d'inchiesta che interferirebbero direttamente con procedure giudiziarie pendenti.
Art. 153 Cost.
#Giurisprudenza
#I. Principi generali relativi alle commissioni parlamentari
La giurisprudenza relativa all'art. 153 Cost. è limitata, poiché la disposizione disciplina principalmente aspetti organizzativi dell'attività parlamentare e di rado è oggetto di ricorsi. Le decisioni disponibili riguardano prevalentemente commissioni parlamentari cantonali e questioni procedurali specifiche.
#II. Formazione e composizione delle commissioni
DTF 151 I 41 del 22 maggio 2024
Elezioni delle commissioni a livello cantonale e loro sindacabilità giudiziaria
Il Tribunale federale ha stabilito che l'elezione delle commissioni parlamentari non rientra nelle elezioni popolari dirette e pertanto non è impugnabile secondo l'art. 82 lett. c LTF.
«Secondo la disposizione menzionata, il Tribunale federale giudica i ricorsi concernenti i diritti politici dei cittadini e delle cittadine nonché le elezioni e le votazioni popolari. Non sono comprese le elezioni indirette da parte del Parlamento.»
DTF 117 IA 408 del 1° gennaio 1991
Esclusione di membri di commissioni per conflitto di interessi
I conflitti di interessi possono comportare l'esclusione di membri dalle commissioni parlamentari. Il Tribunale federale ha applicato i principi di imparzialità (art. 4 aCostituzione federale, oggi art. 9 Cost.) alle commissioni parlamentari.
«La giurisprudenza deriva dall'art. 4 Cost. una garanzia corrispondente all'art. 58 cpv. 1 Cost. nel caso in cui una decisione venga presa – invece che da un tribunale – da un'autorità amministrativa o dal Parlamento.»
#III. Commissioni d'inchiesta e poteri speciali
Decisione AN.2014.00001 del Tribunale amministrativo di Zurigo del 7 maggio 2014
Basi legali per le commissioni d'inchiesta a livello comunale
Per l'istituzione di commissioni d'inchiesta occorre una base legale, poiché vengono create competenze speciali.
«Per l'istituzione di una commissione d'inchiesta occorre una base legale nell'ordinamento comunale, poiché viene creata una commissione con competenze speciali.»
DTF 133 IV 40 del 27 novembre 2006
Assistenza giudiziaria internazionale per commissioni d'inchiesta parlamentari
Il Tribunale federale ha riconosciuto che anche le commissioni d'inchiesta parlamentari possono essere destinatarie dell'assistenza giudiziaria internazionale, purché le loro indagini mirino al perseguimento penale.
«L'assistenza giudiziaria può essere concessa sia per sostenere un procedimento penale ordinario sia per l'inchiesta di una commissione parlamentare che miri al perseguimento penale di ex ministri.»
#IV. Diritti di informazione e di consultazione
Decisione 60/2016/10 e 60/2016/12 del Tribunale superiore di Sciaffusa del 20 settembre 2016
Consultazione dei verbali di sedute delle commissioni del Gran Consiglio
La consultazione dei verbali delle commissioni sottostà a prescrizioni speciali e non è concessa senza limitazioni.
Decisione VB.2021.00416 del Tribunale amministrativo di Zurigo del 20 settembre 2021
Accesso alle informazioni sulle attività di vigilanza parlamentari
La trasparenza delle commissioni parlamentari incontra dei limiti, in particolare per le funzioni di vigilanza.
#V. Garanzie procedurali
Decisione VB.2015.00649 del Tribunale amministrativo di Zurigo del 2 dicembre 2015
Procedura di ricusazione per le commissioni d'inchiesta parlamentari
Anche per le commissioni d'inchiesta parlamentari devono essere rispettate le garanzie procedurali, incluso il diritto di chiedere la ricusazione.
«Il requisito della legittimazione formale al ricorso non deve essere adempiuto quando qualcuno non ha potuto partecipare al procedimento di prima istanza a torto e senza propria colpa.»
#VI. Linee evolutive e questioni aperte
La giurisprudenza relativa all'art. 153 Cost. si sviluppa principalmente a livello cantonale e comunale. I punti controversi centrali riguardano:
- Trasparenza vs. riservatezza: Il campo di tensione tra il principio di pubblicità e la necessità di deliberazioni riservate
- Delimitazione delle competenze: La portata dei poteri di informazione, consultazione e inchiesta menzionati nell'art. 153 cpv. 4 Cost.
- Garanzie procedurali: L'applicazione dei principi dello Stato di diritto ai procedimenti delle commissioni parlamentari
- Mezzi di ricorso: La sindacabilità giudiziaria limitata delle decisioni delle commissioni parlamentari
La giurisprudenza conferma che le commissioni parlamentari dispongono di poteri estesi, che tuttavia non sono illimitati e devono sottostare ai principi dello Stato di diritto.