1Chaque conseil institue des commissions en son sein.
2La loi peut prévoir des commissions conjointes.
3La loi peut déléguer aux commissions certaines compétences, à l’exception des compétences législatives.
4Afin de pouvoir accomplir leurs tâches, les commissions ont le droit d’obtenir des renseignements, de consulter des documents et de mener des enquêtes. La loi définit les limites de ce droit.
Art. 153 Cst.
#Aperçu
L'article 153 règle les commissions parlementaires de l'Assemblée fédérale. Chaque conseil doit former des commissions à partir de ses propres membres. La loi sur le Parlement peut également prévoir des commissions communes aux deux conseils (art. 49 LParl pour la commission de grâce).
Les commissions reçoivent d'importants droits pour accomplir leurs tâches : elles peuvent demander des renseignements, consulter des documents et mener des enquêtes (art. 150-151 LParl). Ces droits à l'information sont ancrés dans la Constitution et permettent un contrôle parlementaire efficace du gouvernement.
Les commissions peuvent se voir confier certaines tâches, mais uniquement celles qui ne comportent pas d'édiction de droit. Elles ne peuvent pas édicter de lois ou d'ordonnances, mais peuvent prendre des décisions dans des cas d'espèce ou effectuer des actes administratifs.
Exemple tiré de la pratique : Les commissions de gestion (CdG) surveillent l'administration fédérale. Elles peuvent exiger des rapports de chaque département et ont accès à tous les dossiers. Lors de l'examen de problèmes dans un office fédéral, elles peuvent citer des témoins et recevoir leurs dépositions sous l'obligation de dire la vérité (art. 166 LParl).
Le travail des commissions est en principe confidentiel (art. 47 LParl), mais les résultats font l'objet de rapports publics. Ainsi, la Constitution garantit à la fois une culture de délibération ouverte et une transparence démocratique dans les fonctions de contrôle parlementaires.
Art. 153 Cst.
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 153 Cst. appartient à la neuvième section de la Constitution fédérale sur l'organisation des autorités fédérales. La disposition remonte à l'art. 84 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874, qui ne prévoyait que l'institution de commissions. Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 désigne la nouvelle réglementation comme une « refonte complète » des bases constitutionnelles existantes (FF 1997 I 1, 409). Le constituant voulait créer avec l'art. 153 Cst. une base complète et moderne pour le système parlementaire des commissions.
N. 2 La nouveauté la plus importante par rapport à l'ancienne Constitution est l'al. 4, qui ancre constitutionnellement les droits d'information des commissions. Le message souligne que « les commissions doivent disposer de droits de renseignement, de consultation et de pouvoirs d'enquête pour accomplir leurs tâches » (FF 1997 I 410). Ces droits n'étaient auparavant réglés qu'au niveau légal et ont obtenu un ancrage normatif supérieur grâce à la révision constitutionnelle.
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 153 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique des autres dispositions sur l'Assemblée fédérale (art. 148–173 Cst.). La norme est étroitement liée à :
- → Art. 148 al. 2 Cst. (système bicaméral)
- → Art. 169 Cst. (haute surveillance parlementaire)
- → Art. 156 Cst. (délibérations séparées des conseils)
- → Art. 157 al. 1 let. a Cst. (délibérations communes)
N. 4 Les dispositions d'exécution se trouvent dans la loi sur le Parlement du 13 décembre 2002 (LParl, RS 171.10), notamment aux art. 42–53 LParl sur les commissions. Le rapport entre le niveau constitutionnel et le niveau légal suit le principe de la législation-cadre : la Constitution fixe les principes, tandis que la loi sur le Parlement règle les détails (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n 3125).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 5 Institution de commissions (al. 1) : Les deux conseils sont tenus (« institue ») de former des commissions. La composition se fait parmi les membres du conseil concerné (« en son sein »). Selon Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (SGK BV, 4e éd. 2023, art. 153 n 4), il s'agit d'une obligation d'organisation et non d'une simple faculté.
N. 6 Commissions communes (al. 2) : La loi « peut » prévoir des commissions communes des deux conseils. Cette disposition facultative permet des exceptions au principe des délibérations séparées des conseils. Il existe actuellement des commissions communes pour la grâce (art. 49 LParl), la rédaction (art. 56–59 LParl) et comme commission judiciaire (art. 40a LParl).
N. 7 Délégation de compétences (al. 3) : La délégation de compétences aux commissions est limitée à celles « qui ne sont pas de nature législative ». Selon Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, 2e éd. 2024, art. 153 n 15), cela comprend les actes administratifs, les actes préparatoires et les fonctions de surveillance, mais pas la législation elle-même, qui reste réservée à la plénum.
N. 8 Droits d'information (al. 4) : Les droits d'information constitutionnels se divisent en trois catégories :
- Droits de renseignement : obligation de l'administration d'informer (art. 150 LParl)
- Droits de consultation : consultation des actes et accès aux documents (art. 151 LParl)
- Pouvoirs d'enquête : compétences particulières des commissions d'enquête parlementaires (art. 153–169 LParl)
#4. Effets juridiques
N. 9 L'art. 153 Cst. produit les effets juridiques suivants :
N. 10 Autonomie d'organisation : Les conseils déterminent de manière autonome le nombre, la taille et les compétences de leurs commissions dans les limites légales (art. 42 al. 2 LParl). La formation des commissions relève du domaine interne parlementaire sans contrôle judiciaire direct (ATF 151 I 41).
N. 11 Obligations d'information : Le Conseil fédéral et l'administration sont soumis à des obligations d'information étendues envers les commissions parlementaires. Selon l'art. 150 al. 1 LParl, ils doivent « fournir tous les renseignements nécessaires à l'activité parlementaire ». Les refus ne sont admis que si des intérêts publics ou privés prépondérants sont en jeu (art. 150 al. 2 LParl).
N. 12 Limites de la délégation de compétences : Les commissions ne peuvent pas édicter de normes générales-abstraites. Sont en revanche admises les ordonnances administratives, les décisions dans des cas d'espèce et les actes réels (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n 1850).
#5. Points controversés
N. 13 Portée des pouvoirs d'enquête : La question de savoir jusqu'où s'étendent les pouvoirs d'enquête envers les particuliers est controversée. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 12 n 45) défendent une interprétation restrictive, tandis que Sägesser (Kommissionssystem des Bundesparlaments, 2000, p. 234) plaide pour des pouvoirs étendus en cas d'intérêt public.
N. 14 Rapport aux tribunaux : L'obligation d'information des tribunaux envers les commissions parlementaires est controversée. Le Tribunal pénal fédéral a souligné dans AU.2007.1 que les pouvoirs d'enquête doivent respecter l'indépendance de la justice. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 89) exigent une séparation stricte, tandis que Graf (Parlamentarische Oberaufsicht, 2010, p. 167) argumente en faveur d'obligations limitées de renseignement pour les affaires administratives des tribunaux.
N. 15 Publicité vs confidentialité : La tension entre le principe de publicité et la confidentialité des commissions demeure non résolue. Selon l'art. 47 LParl, les délibérations des commissions sont en principe confidentielles. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (SGK BV, art. 153 n 18) y voient un élément nécessaire de la culture délibérative, tandis que des critiques comme Rhinow/Schefer/Uebersax (n 3145) réclament plus de transparence.
#6. Indications pratiques
N. 16 Institution des commissions : Les bureaux des conseils instituent au début de la législature les commissions permanentes (art. 42 al. 1 LParl). Des commissions spéciales peuvent être créées à tout moment par décision du conseil. La force des groupes doit être prise en compte dans la composition (art. 43 al. 3 LParl).
N. 17 Procédure en cas de refus d'information : Si l'administration refuse des informations, la délégation des Commissions de gestion décide (art. 154 LParl). Aucun recours n'est ouvert contre cette décision, ce qui place de facto l'exécution des droits d'information entre les mains du Parlement.
N. 18 Administration de la preuve dans les commissions d'enquête : Les commissions d'enquête parlementaires disposent de compétences quasi-judiciaires (art. 166 LParl). Les témoins peuvent être cités et sont soumis à l'obligation de dire la vérité. Le refus de témoigner n'est admis qu'en cas de droits légaux de refus de témoignage. La pratique montre que ces instruments sont utilisés avec retenue (rapport de la CEP DFF du 22 novembre 2002, FF 2003 3807).
N. 19 Coordination avec d'autres procédures : En cas de procédures pénales ou administratives parallèles, la coordination est essentielle. La pratique des CdG a développé des principes : pas d'entrave aux procédures en cours, mais pas non plus d'arrêt de la surveillance parlementaire (rapport annuel 2020 des CdG, FF 2021 1294). Les commissions devraient s'abstenir d'actes d'enquête qui interviendraient directement dans des procédures judiciaires pendantes.
Art. 153 Cst.
#Jurisprudence
#I. Principes généraux relatifs aux commissions parlementaires
La jurisprudence relative à l'art. 153 Cst. est peu abondante, car cette disposition régit principalement des aspects organisationnels du fonctionnement parlementaire et fait rarement l'objet de recours. Les décisions disponibles concernent essentiellement les commissions parlementaires cantonales ainsi que des questions procédurales spécifiques.
#II. Formation et composition des commissions
ATF 151 I 41 du 22 mai 2024
Élections des commissions au niveau cantonal et leur contrôle juridictionnel
Le Tribunal fédéral a établi que l'élection de commissions parlementaires ne relève pas des élections populaires directes et n'est par conséquent pas attaquable selon l'art. 82 let. c LTF.
« Selon la disposition mentionnée, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant les droits politiques des citoyens et citoyennes ainsi que concernant les élections et votations populaires. Les élections indirectes par le parlement ne sont pas visées. »
ATF 117 IA 408 du 1er janvier 1991
Exclusion de membres de commissions pour conflit d'intérêts
Les conflits d'intérêts peuvent conduire à l'exclusion de membres de commissions parlementaires. Le Tribunal fédéral a appliqué les principes de l'impartialité (art. 4 aCst., aujourd'hui art. 9 Cst.) aux commissions parlementaires.
« La jurisprudence déduit de l'art. 4 Cst. une garantie correspondant à l'art. 58 al. 1 Cst. pour le cas où une décision – au lieu d'être prise par un tribunal – est prise par une autorité administrative ou par le parlement. »
#III. Commissions d'enquête et compétences particulières
Décision AN.2014.00001 du Tribunal administratif de Zurich du 7 mai 2014
Bases légales pour les commissions d'enquête au niveau communal
L'institution d'une commission d'enquête nécessite une base légale, car des compétences particulières sont créées.
« L'institution d'une commission d'enquête nécessite une base légale dans le règlement communal, car une commission dotée de compétences particulières est créée. »
ATF 133 IV 40 du 27 novembre 2006
Entraide judiciaire internationale pour les commissions d'enquête parlementaires
Le Tribunal fédéral a reconnu que les commissions d'enquête parlementaires peuvent également être destinataires de l'entraide judiciaire internationale, pour autant que leurs enquêtes visent des poursuites pénales.
« L'entraide peut être accordée aussi bien pour soutenir une procédure pénale ordinaire que pour l'enquête d'une commission parlementaire qui vise la poursuite pénale d'anciens ministres. »
#IV. Droits de renseignement et de consultation
Décision 60/2016/10 et 60/2016/12 du Tribunal supérieur de Schaffhouse du 20 septembre 2016
Consultation des procès-verbaux de séances des commissions du Grand Conseil
La consultation des procès-verbaux de commissions est soumise à des prescriptions particulières et n'est pas accordée de manière illimitée.
Décision VB.2021.00416 du Tribunal administratif de Zurich du 20 septembre 2021
Accès à l'information sur les activités de surveillance parlementaires
La transparence des commissions parlementaires trouve ses limites, notamment dans les fonctions de surveillance.
#V. Garanties de procédure
Décision VB.2015.00649 du Tribunal administratif de Zurich du 2 décembre 2015
Procédure de récusation dans les commissions d'enquête parlementaires
Les garanties de procédure doivent également être respectées dans les commissions d'enquête parlementaires, y compris le droit de demander la récusation.
« L'exigence de la qualité pour recourir au sens formel n'est pas remplie lorsque quelqu'un n'a pas pu participer à la procédure de première instance à tort et sans faute de sa part. »
#VI. Lignes d'évolution et questions ouvertes
La jurisprudence relative à l'art. 153 Cst. se développe principalement au niveau cantonal et communal. Les points litigieux centraux concernent :
- Transparence vs. confidentialité : Le champ de tension entre le principe de publicité et la nécessité de délibérations confidentielles
- Délimitation des compétences : La portée des compétences de renseignement, de consultation et d'enquête mentionnées à l'art. 153 al. 4 Cst.
- Garanties de procédure : L'application des principes de l'État de droit aux procédures des commissions parlementaires
- Voies de droit : Le contrôle juridictionnel limité des décisions des commissions parlementaires
La jurisprudence confirme que les commissions parlementaires disposent certes de compétences étendues, mais que celles-ci ne sont pas illimitées et doivent être soumises aux principes de l'État de droit.