Art. 151 BV regelt, wann und wie die beiden Kammern des Parlaments (National- und Ständerat) zusammentreten. Die Bestimmung schreibt regelmässige Sessionen vor und legt fest, wer ausserordentliche Sessionen einberufen kann.
Regelmässige Sessionen: Das Parlament tagt normalerweise in ordentlichen Sessionen. Das Parlamentsgesetz (ParlG) konkretisiert diese Vorgabe: Jährlich finden vier Sessionen von je drei Wochen statt (Art. 2 ParlG). Dies sind die Frühjahrssession, die Sondersession im Mai oder Juni, die Herbstsession und die Wintersession. Die Parlamentsmitglieder sind zur Teilnahme verpflichtet (Art. 10 ParlG).
Ausserordentliche Sessionen: Wenn dringende Geschäfte nicht bis zur nächsten ordentlichen Session warten können, gibt es zwei Möglichkeiten für eine zusätzliche Tagung: Entweder ein Viertel der Mitglieder eines Rates oder der Bundesrat kann die Einberufung verlangen (Art. 33 ParlG). Bei 200 Nationalräten sind das mindestens 50 Personen, bei 46 Ständeräten mindestens 12 Personen.
Beispiel: Wenn eine Finanzkrise rasche gesetzgeberische Massnahmen erfordert, kann der Bundesrat die Räte zu einer ausserordentlichen Session einberufen. Ebenso können 50 Nationalrätinnen und Nationalräte gemeinsam eine zusätzliche Tagung fordern, um etwa ein dringliches Referendum zu behandeln.
Die Bestimmung gewährleistet, dass das Parlament sowohl regelmässig tagt als auch bei besonderen Umständen flexibel reagieren kann. Ausserordentliche Sessionen werden jedoch nur zurückhaltend genutzt, da vier ordentliche Sessionen pro Jahr normalerweise ausreichen.
N. 1 Art. 151 BV führt die unter Art. 75 BV 1848 und Art. 86 BV 1874 geltende Tradition der parlamentarischen Sessionen fort. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) betont, dass die Regelung bewusst flexibel ausgestaltet wurde, um dem Gesetzgeber Spielraum für die konkrete Ausgestaltung zu belassen. Die Verfassungsrevision verzichtete auf detaillierte Vorgaben zu Anzahl und Dauer der Sessionen, um künftigen parlamentarischen Bedürfnissen gerecht werden zu können (Thurnherr, BSK BV, Art. 151 N. 1).
N. 2 Das Einberufungsrecht für ausserordentliche Sessionen (Abs. 2) wurde gegenüber dem alten Verfassungsrecht modernisiert. Während Art. 23 Abs. 8 BV 1874 noch ein Einberufungsrecht für fünf Kantone vorsah, bezeichnet Aubert diese Regelung als «verfehlt symmetrische Bestimmung» (Thurnherr, BSK BV, Art. 151 N. 13). Die neue Verfassung beschränkt das Einberufungsrecht auf ein Viertel der Ratsmitglieder oder den Bundesrat, was der parlamentarischen Realität besser entspricht.
N. 3 Art. 151 BV ist im 1. Abschnitt des 5. Kapitels über die Bundesbehörden eingeordnet und bildet zusammen mit Art. 148–162 BV das verfassungsrechtliche Fundament der Bundesversammlung. Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit:
→ Art. 148 BV (Stellung der Bundesversammlung als oberste Gewalt)
→ Art. 163 Abs. 2 BV (Quorum für die Beschlussfähigkeit)
→ Art. 185 Abs. 4 BV (Berichterstattung des Bundesrates)
N. 4 Das Zweikammersystem verlangt nach Biaggini «die materielle Gleichwertigkeit beider Räte, nicht die formelle Identität des Verfahrens beider Räte» (Thurnherr, BSK BV, Art. 151 N. 3). Art. 151 BV konkretisiert diesen Grundsatz, indem beide Räte zu denselben Sessionen zusammentreten, aber getrennt verhandeln.
N. 5Regelmässige Sessionen (Abs. 1): Die Verfassung schreibt lediglich vor, dass die Räte «regelmässig» zu Sessionen zusammentreten. Die konkrete Ausgestaltung erfolgt durch das Parlamentsgesetz. Gemäss Art. 2 ParlG finden jährlich vier ordentliche Sessionen von je drei Wochen Dauer statt (Frühjahrssession, Sondersession im Mai/Juni, Herbstsession, Wintersession).
N. 6Einberufung: Die Kompetenz zur Einberufung der ordentlichen Sessionen liegt beim Gesetz. Art. 2 Abs. 2 ParlG delegiert die Festlegung der Sessionsdaten an die Präsidien beider Räte. Die Koordination zwischen den Räten ist zwingend, da Art. 151 BV von gemeinsamen Sessionen ausgeht.
N. 7Ausserordentliche Sessionen (Abs. 2): Das Einberufungsrecht steht alternativ zu:
Einem Viertel der Mitglieder eines Rates (50 von 200 Nationalräte oder 12 von 46 Ständeräte)
Dem Bundesrat als Kollegium
Das Verlangen muss sich auf die Einberufung der «Räte» (Plural) beziehen. Eine ausserordentliche Session nur eines Rates ist verfassungsrechtlich nicht vorgesehen (Thurnherr, BSK BV, Art. 151 N. 11-12).
N. 8 Die Einberufung zu ordentlichen Sessionen erfolgt von Gesetzes wegen. Für die Ratsmitglieder besteht gemäss Art. 10 ParlG eine Teilnahmepflicht. Die Abwesenheit ist nur bei wichtigen Gründen zulässig und muss beim Ratspräsidenten entschuldigt werden.
N. 9 Bei ausserordentlichen Sessionen entsteht mit dem Verlangen eines berechtigten Organs ein Rechtsanspruch auf Einberufung. Die Büros der Räte müssen die ausserordentliche Session ansetzen, verfügen aber über einen gewissen zeitlichen Ermessensspielraum bezüglich des konkreten Termins. Die parlamentarische Praxis zeigt eine zurückhaltende Nutzung dieses Instruments (vgl. Parlamentsprotokolle der 1980er Jahre: «nur für Fälle, in denen die Dringlichkeit eines Geschäfts so gross ist, dass eine Behandlung erst in der folgenden Session nicht genügen kann»).
N. 10Versammlungsort: Während die Verfassung keinen Versammlungsort nennt, sieht Art. 33d Abs. 1 lit. b GRN vor, dass die Büros «in besonderen Lagen» einen anderen Tagungsort als Bern bestimmen können. Die Doktrin ist sich einig, dass die Bundesversammlung nicht zwingend in Bern tagen muss, wobei praktische Erwägungen für den Parlamentssitz in der Bundesstadt sprechen (Thurnherr, BSK BV, Art. 151 N. 9-10).
N. 11Verhältnis zu Art. 185 Abs. 4 BV: Umstritten ist, ob der Bundesrat sein Einberufungsrecht nach Art. 151 Abs. 2 BV auch nutzen kann, um ausserhalb der ordentlichen Sessionen Bericht zu erstatten. Sägesser (Die Bestimmungen über die Bundesbehörden in der neuen Bundesverfassung, LeGes 1999, 11–49) bejaht dies, während Lombardi (Volksrechte und Bundesbehörden in der neuen Bundesverfassung, AJP 1999, 706–721) auf die primäre Zweckbestimmung für dringliche Gesetzgebung verweist.
N. 12 Parlamentarierinnen und Parlamentarier sollten bei der Planung von Vorstössen die Sessionsplanung berücksichtigen. Dringliche Geschäfte sind so zu traktandieren, dass sie in der nächsten ordentlichen Session behandelt werden können. Das Instrument der ausserordentlichen Session ist echten Notfällen vorbehalten.
N. 13 Die Koordination zwischen den Räten erfolgt über die Koordinationskonferenz (Art. 53 BPR). Für die praktische Sessionsplanung sind die Verwaltungsdelegationen der Räte zuständig. Die Geschäftslast wird durch die in Art. 85 ParlG vorgesehene Berichterstattung über hängige Geschäfte transparent gemacht.
N. 14 Im Kontext des Notrechts gewinnt Art. 151 Abs. 2 BV besondere Bedeutung. Trümpler (Notrecht. Eine Taxonomie der Manifestationen und eine Analyse des intrakonstitutionellen Notrechts de lege lata und de lege ferenda, 2012, S. 187 ff.) weist auf die Funktion ausserordentlicher Sessionen als Instrument parlamentarischer Kontrolle in Krisensituationen hin.
Zu Art. 151 BV liegt keine veröffentlichte höchstrichterliche Rechtsprechung vor. Dies erklärt sich durch den organisationsrechtlichen Charakter der Norm, die primär interne parlamentarische Abläufe regelt und keine individuellen Rechtsansprüche begründet. Die Einberufung der Räte zu ordentlichen und ausserordentlichen Sessionen erfolgt nach den im Parlamentsgesetz (ParlG; SR 171.10) konkretisierten Verfahren, ohne dass dabei typischerweise Fragen auftreten, die einer gerichtlichen Klärung bedürften.
#Parlamentarische Praxis zu ausserordentlichen Sessionen
Die parlamentarischen Verhandlungen zeigen, dass Art. 151 Abs. 2 BV in der Praxis zurückhaltend angewendet wird. In den Parlamentsprotokollen der 1980er Jahre finden sich Diskussionen über die Zweckmässigkeit ausserordentlicher Sessionen, wobei betont wurde, dass «bei vier jährlichen Sessionen das Bedürfnis ausserordentlicher Sessionen bedeutend geringer» sei als zu Zeiten, «da die Räte nur einmal jährlich tagten». Ein ausserordentliches Instrument solle «nur für Fälle vorgesehen sein, in denen die Dringlichkeit eines Geschäfts so gross ist, dass eine Behandlung erst in der folgenden Session nicht genügen kann».
#Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zum Parlamentsgesetz
Urteil 6B_186/2012 vom 11.1.2013 E. 3.2
Das Bundesgericht hielt in einem Strafverfahren wegen Veröffentlichung amtlicher geheimer Verhandlungen fest:
«Nach Art. 47 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10) sind die Beratungen der Kommissionen vertraulich. Insbesondere wird nicht bekannt gegeben, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben.»
Relevanz: Zeigt die Konkretisierung der Verfassungsbestimmungen über die Bundesversammlung im Parlamentsgesetz und deren gerichtliche Anerkennung.
Urteil 1C_222/2018 vom 21.3.2019 E. 2.4
Im Zusammenhang mit dem Öffentlichkeitsgesetz bestätigte das Bundesgericht:
«Art. 47 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10) stellt eine Spezialbestimmung dar, wonach die Beratungen der Kommissionen vertraulich sind und insbesondere nicht bekannt gegeben wird, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben.»
Relevanz: Illustriert das Verhältnis zwischen verfassungsrechtlichen Organisationsnormen und deren gesetzlicher Ausgestaltung.
Die fehlende Rechtsprechung zu Art. 151 BV reflektiert den Charakter dieser Verfassungsbestimmung als prozeduraler Organisationsnorm. Die praktische Anwendung erfolgt im Rahmen der parlamentarischen Geschäftsordnung und des Parlamentsgesetzes, wobei die Gerichte nur bei Verletzung justiziabler Rechte angerufen werden können. Die bestehende Praxis zeigt eine zurückhaltende Nutzung der Möglichkeit ausserordentlicher Sessionen, was dem ursprünglichen Zweck als aussergewöhnliches Instrument für dringliche Geschäfte entspricht.