L'art. 151 Cst. règle quand et comment les deux Chambres du Parlement (Conseil national et Conseil des États) se réunissent. La disposition prescrit des sessions régulières et définit qui peut convoquer des sessions extraordinaires.
Sessions régulières : Le Parlement siège normalement en sessions ordinaires. La loi sur le Parlement (LParl) concrétise cette exigence : quatre sessions de trois semaines chacune ont lieu annuellement (art. 2 LParl). Il s'agit de la session de printemps, de la session spéciale en mai ou juin, de la session d'automne et de la session d'hiver. Les membres du Parlement sont tenus de participer (art. 10 LParl).
Sessions extraordinaires : Lorsque des affaires urgentes ne peuvent attendre la prochaine session ordinaire, il existe deux possibilités pour une séance supplémentaire : soit un quart des membres d'un Conseil, soit le Conseil fédéral peut demander la convocation (art. 33 LParl). Pour 200 conseillers nationaux, cela représente au moins 50 personnes, pour 46 conseillers aux États au moins 12 personnes.
Exemple : Si une crise financière exige des mesures législatives rapides, le Conseil fédéral peut convoquer les Conseils en session extraordinaire. De même, 50 conseillères et conseillers nationaux peuvent ensemble demander une séance supplémentaire pour traiter par exemple un référendum urgent.
La disposition garantit que le Parlement siège à la fois régulièrement et peut réagir avec flexibilité en cas de circonstances particulières. Les sessions extraordinaires ne sont toutefois utilisées qu'avec retenue, car quatre sessions ordinaires par an suffisent normalement.
N. 1 L'art. 151 Cst. perpétue la tradition des sessions parlementaires qui valait sous l'art. 75 Cst. 1848 et l'art. 86 Cst. 1874. Le message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) souligne que la réglementation a été conçue de manière délibérément flexible, afin de laisser au législateur une marge de manœuvre pour l'aménagement concret. La révision constitutionnelle a renoncé à des prescriptions détaillées sur le nombre et la durée des sessions, afin de pouvoir répondre aux futurs besoins parlementaires (Thurnherr, BSK BV, art. 151 n° 1).
N. 2 Le droit de convocation pour les sessions extraordinaires (al. 2) a été modernisé par rapport à l'ancien droit constitutionnel. Alors que l'art. 23 al. 8 Cst. 1874 prévoyait encore un droit de convocation pour cinq cantons, Aubert qualifie cette réglementation de « disposition symétrique manquée » (Thurnherr, BSK BV, art. 151 n° 13). La nouvelle constitution limite le droit de convocation à un quart des membres des conseils ou au Conseil fédéral, ce qui correspond mieux à la réalité parlementaire.
N. 3 L'art. 151 Cst. est classé dans la 1re section du 5e chapitre sur les autorités fédérales et forme avec les art. 148–162 Cst. le fondement constitutionnel de l'Assemblée fédérale. La disposition est en relation étroite avec :
→ Art. 148 Cst. (position de l'Assemblée fédérale comme autorité suprême)
→ Art. 157 Cst. (délibération séparée des conseils)
→ Art. 163 al. 2 Cst. (quorum pour la capacité de délibérer)
→ Art. 185 al. 4 Cst. (rapport du Conseil fédéral)
N. 4 Le système bicaméral exige selon Biaggini « l'équivalence matérielle des deux conseils, non l'identité formelle de la procédure des deux conseils » (Thurnherr, BSK BV, art. 151 n° 3). L'art. 151 Cst. concrétise ce principe en prévoyant que les deux conseils se réunissent aux mêmes sessions, mais délibèrent séparément.
N. 5Sessions ordinaires (al. 1) : La constitution prescrit seulement que les conseils se réunissent « régulièrement » en session. L'aménagement concret relève de la loi sur le Parlement. Selon l'art. 2 LParl, quatre sessions ordinaires de trois semaines chacune ont lieu chaque année (session de printemps, session spéciale en mai/juin, session d'automne, session d'hiver).
N. 6Convocation : La compétence de convocation des sessions ordinaires appartient à la loi. L'art. 2 al. 2 LParl délègue la fixation des dates de session aux présidences des deux conseils. La coordination entre les conseils est obligatoire, car l'art. 151 Cst. part de sessions communes.
N. 7Sessions extraordinaires (al. 2) : Le droit de convocation appartient alternativement à :
Un quart des membres d'un conseil (50 des 200 conseillers nationaux ou 12 des 46 conseillers aux États)
Le Conseil fédéral en tant que collège
La demande doit porter sur la convocation des « conseils » (pluriel). Une session extraordinaire d'un seul conseil n'est pas prévue par le droit constitutionnel (Thurnherr, BSK BV, art. 151 n° 11-12).
N. 8 La convocation aux sessions ordinaires s'effectue de plein droit. Pour les membres des conseils existe selon l'art. 10 LParl une obligation de participation. L'absence n'est admise qu'en cas de motifs importants et doit être excusée auprès du président du conseil.
N. 9 Pour les sessions extraordinaires naît avec la demande d'un organe habilité un droit à la convocation. Les bureaux des conseils doivent fixer la session extraordinaire, mais disposent d'une certaine marge d'appréciation temporelle concernant la date concrète. La pratique parlementaire montre une utilisation retenue de cet instrument (cf. procès-verbaux parlementaires des années 1980 : « seulement pour les cas où l'urgence d'une affaire est si grande qu'un traitement lors de la session suivante ne peut suffire »).
N. 10Lieu de réunion : Alors que la constitution ne nomme aucun lieu de réunion, l'art. 33d al. 1 let. b RCN prévoit que les bureaux peuvent déterminer « dans des situations particulières » un autre lieu de session que Berne. La doctrine s'accorde pour dire que l'Assemblée fédérale ne doit pas obligatoirement siéger à Berne, des considérations pratiques plaidant toutefois pour le siège parlementaire dans la ville fédérale (Thurnherr, BSK BV, art. 151 n° 9-10).
N. 11Rapport avec l'art. 185 al. 4 Cst. : Il est controversé de savoir si le Conseil fédéral peut aussi utiliser son droit de convocation selon l'art. 151 al. 2 Cst. pour faire rapport en dehors des sessions ordinaires. Sägesser (Die Bestimmungen über die Bundesbehörden in der neuen Bundesverfassung, LeGes 1999, 11–49) l'affirme, tandis que Lombardi (Volksrechte und Bundesbehörden in der neuen Bundesverfassung, AJP 1999, 706–721) se réfère à la finalité primaire pour la législation urgente.
N. 12 Les parlementaires devraient tenir compte de la planification des sessions lors de la planification d'interventions. Les affaires urgentes sont à mettre à l'ordre du jour de sorte qu'elles puissent être traitées lors de la prochaine session ordinaire. L'instrument de la session extraordinaire est réservé aux véritables cas d'urgence.
N. 13 La coordination entre les conseils s'effectue par la conférence de coordination (art. 53 RCN). Pour la planification pratique des sessions, les délégations administratives des conseils sont compétentes. La charge des affaires est rendue transparente par le rapport prévu à l'art. 85 LParl sur les affaires pendantes.
N. 14 Dans le contexte du droit de nécessité, l'art. 151 al. 2 Cst. revêt une importance particulière. Trümpler (Notrecht. Eine Taxonomie der Manifestationen und eine Analyse des intrakonstitutionellen Notrechts de lege lata und de lege ferenda, 2012, p. 187 ss) souligne la fonction des sessions extraordinaires comme instrument de contrôle parlementaire dans les situations de crise.
Il n'existe aucune jurisprudence publiée du Tribunal fédéral concernant l'art. 151 Cst. Cela s'explique par le caractère organisationnel de la norme, qui règle principalement les procédures parlementaires internes et ne fonde pas de droits individuels. La convocation des Chambres en sessions ordinaires et extraordinaires s'effectue selon les procédures concrétisées dans la loi sur l'Assemblée fédérale (LParl; RS 171.10), sans que des questions nécessitant une clarification judiciaire se posent typiquement.
#Pratique parlementaire relative aux sessions extraordinaires
Les débats parlementaires montrent que l'art. 151 al. 2 Cst. est appliqué avec retenue dans la pratique. Les procès-verbaux parlementaires des années 1980 contiennent des discussions sur l'opportunité de sessions extraordinaires, soulignant qu'« avec quatre sessions annuelles, le besoin de sessions extraordinaires est considérablement moindre » qu'à l'époque « où les Chambres ne siégeaient qu'une fois par an ». Un instrument extraordinaire ne devrait « être prévu que pour les cas où l'urgence d'une affaire est si grande qu'un traitement lors de la session suivante seulement ne peut suffire ».
#Jurisprudence du droit administratif relative à la loi sur l'Assemblée fédérale
Arrêt 6B_186/2012 du 11.1.2013 c. 3.2
Le Tribunal fédéral a relevé dans une procédure pénale pour publication de délibérations officielles secrètes :
« Selon l'art. 47 al. 1 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée fédérale (loi sur l'Assemblée fédérale, LParl; RS 171.10), les délibérations des commissions sont confidentielles. En particulier, il n'est pas révélé comment les participants individuels ont pris position ou voté. »
Pertinence : Montre la concrétisation des dispositions constitutionnelles sur l'Assemblée fédérale dans la loi sur l'Assemblée fédérale et leur reconnaissance judiciaire.
Arrêt 1C_222/2018 du 21.3.2019 c. 2.4
En relation avec la loi sur la transparence, le Tribunal fédéral a confirmé :
« L'art. 47 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée fédérale (loi sur l'Assemblée fédérale, LParl; RS 171.10) constitue une disposition spéciale selon laquelle les délibérations des commissions sont confidentielles et il n'est notamment pas révélé comment les participants individuels ont pris position ou voté. »
Pertinence : Illustre le rapport entre les normes constitutionnelles d'organisation et leur concrétisation légale.
L'absence de jurisprudence concernant l'art. 151 Cst. reflète le caractère de cette disposition constitutionnelle comme norme procédurale d'organisation. L'application pratique s'effectue dans le cadre du règlement parlementaire et de la loi sur l'Assemblée fédérale, les tribunaux ne pouvant être saisis qu'en cas de violation de droits justiciables. La pratique existante montre une utilisation retenue de la possibilité de sessions extraordinaires, ce qui correspond au but originel d'instrument exceptionnel pour les affaires urgentes.