I Cantoni, i partiti politici e gli ambienti interessati sono consultati nell’ambito della preparazione di importanti atti legislativi e di altri progetti di ampia portata, nonché su importanti trattati internazionali.
La procedura di consultazione secondo l'art. 147 Cost. è un importante strumento di partecipazione nel processo legislativo svizzero. La Costituzione obbliga le autorità a invitare i Cantoni, i partiti politici e i circoli interessati a esprimere il loro parere su atti normativi importanti e su trattati internazionali.
Chi è interessato? I partecipanti obbligatori sono tutti i Cantoni quale espressione del federalismo cooperativo. I partiti politici vengono consultati in quanto portatori della formazione della volontà politica. I «circoli interessati» comprendono associazioni, organizzazioni e altri attori toccati dal progetto.
Cosa viene consultato? La procedura di consultazione si svolge per tre categorie: atti normativi importanti (nuove leggi o modifiche significative), altri progetti di grande portata (programmi politici) e importanti trattati internazionali. La dottrina è divisa sulla questione se sia necessaria una consultazione per ogni modifica di legge. Mentre la legge sulla consultazione (LCo) lo prevede in linea di principio, Schiess Rütimann critica questa prassi estensiva come incostituzionale (BSK BV, Art. 147 n. 16).
Quali conseguenze giuridiche? La procedura è consultiva – i pareri non sono vincolanti per le autorità. La Costituzione federale non fonda alcun diritto soggettivo allo svolgimento di una consultazione. La giurisprudenza ha confermato che nella procedura legislativa non esiste un diritto costituzionale al diritto di essere sentiti (BGE 121 I 230).
Esempio: Prima della revisione della legge sulla caccia per la regolazione del lupo, il Consiglio federale ha condotto nel 2024 una consultazione di tre mesi. Cantoni, partiti e associazioni ambientali hanno potuto esporre la loro posizione. Nonostante molti pareri fossero critici, il Consiglio federale ha comunque messo in vigore la revisione – la consultazione era stata condotta con successo.
La consultazione rafforza la legittimazione delle leggi mediante il coinvolgimento precoce degli interessati, senza limitare la libertà decisionale democratica delle autorità elette.
N. 1 L'art. 147 Cost. sancisce la procedura di consultazione a livello costituzionale. La disposizione risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999 e codifica una lunga tradizione di consultazione nella legislazione svizzera (FF 1997 I 1, 376 sg.). Il costituente voleva garantire espressamente a livello costituzionale la prassi collaudata della consultazione, che si era sviluppata dal XIX secolo (FF 2004 533, 536).
N. 2 La formulazione attuale corrisponde in gran parte alla proposta del Consiglio federale. Nelle deliberazioni parlamentari si discusse se la consultazione dovesse essere configurata come un diritto popolare. Ciò fu respinto, mantenendo così il carattere di strumento di partecipazione nella procedura preparlamentare (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 2).
N. 3 L'art. 147 Cost. si trova nel 5° titolo sulle autorità federali, nel 3° capitolo sull'Assemblea federale e l'Amministrazione federale. La collocazione sottolinea che la procedura di consultazione fa parte del processo legislativo a livello federale. La disposizione presenta stretti collegamenti con i diritti politici (→ Art. 33 Cost.) e con il federalismo cooperativo (→ Art. 45 Cost.).
N. 4 Rhinow attestò alla consultazione una vicinanza ai diritti politici e evidenziò i parallelismi con il diritto di petizione (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 4). Biaggini definì la procedura di consultazione come una sorta di esercizio formalizzato del diritto di petizione (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 4). La consultazione tuttavia non è un diritto popolare in senso stretto, ma uno strumento di consultazione nel processo legislativo.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 5Cerchia di destinatari: L'art. 147 Cost. nomina tre categorie di destinatari della consultazione: i Cantoni, i partiti politici e le cerchie interessate. I Cantoni sono destinatari obbligatori per tutte le consultazioni. La loro partecipazione è espressione del federalismo cooperativo (↔ Art. 45 Cost.). I partiti politici vengono consultati come portatori della formazione della volontà politica. Le «cerchie interessate» comprendono associazioni, organizzazioni e altri attori coinvolti dal progetto (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 11-13).
N. 6Oggetti della consultazione: La Costituzione nomina tre categorie: atti legislativi importanti, altri progetti di grande portata e importanti trattati internazionali. La legge sulla consultazione (LCo) concretizza questi concetti nell'art. 3. È controverso se per ogni modifica di legge debba essere condotta una consultazione. Sägesser giunse alla conclusione che non per ogni modifica di legge deve essere condotta una consultazione (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 15). Schiess Rütimann sostiene che l'art. 3 cpv. 1 lett. b LCo viola l'art. 147 Cost. (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 16).
N. 7Forma dell'invito: La Costituzione parla di un «invito alla presa di posizione». Ciò sottolinea il carattere consultativo della procedura. La partecipazione è volontaria, le prese di posizione ricevute non sono vincolanti per le autorità (FF 2004 533, 540).
N. 8 L'art. 147 Cost. non fonda un diritto soggettivo allo svolgimento di una procedura di consultazione. La giurisprudenza ha ripetutamente stabilito che nella procedura legislativa non esiste un diritto costituzionale al diritto di essere sentiti (DTF 121 I 230 consid. 2b). La violazione delle prescrizioni sulla consultazione porta all'annullamento dell'atto normativo emanato solo in casi eccezionali (DTF 134 I 269 consid. 4.3).
N. 9 Le autorità sono obbligate a prendere conoscenza dei risultati della consultazione e a confrontarsi con essi. Devono esporre nel messaggio o nel rapporto esplicativo come hanno valutato i risultati della consultazione (art. 8 LCo). Non è tuttavia richiesta una motivazione dettagliata per il mancato recepimento di singole prese di posizione (Sägesser, LeGes 2007/3, 485 seg.).
N. 10Natura giuridica dell'obbligo di consultazione: Schiess Rütimann sostiene che l'art. 4 cpv. 1 LCo viola l'ordinamento costituzionale dei diritti politici e l'art. 147 Cost. (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 9). Questa concezione è in contraddizione con la prassi dominante, che intende la procedura di consultazione come strumento di consultazione politica senza carattere giustificabile.
N. 11Portata dell'obbligo di consultazione nelle modifiche di legge: Un punto controverso centrale riguarda la questione se per tutte le modifiche di legge debba essere condotta una consultazione. Sägesser sostiene che non per ogni modifica di legge deve essere condotta una consultazione (Sägesser, Komm. VlG, Art. 3 N. 30 sg.). Di contro, l'Assemblea federale nell'approvare la LCo partì dal presupposto che per tutti i progetti elencati nell'art. 3 cpv. 1 LCo debba essere condotta una consultazione. Schiess Rütimann critica questa interpretazione estensiva come incostituzionale (Schiess Rütimann, BSK BV, Art. 147 N. 16).
N. 12Effetti dei risultati della consultazione: È controverso fino a che punto le autorità siano vincolate ai risultati della consultazione. Sciarini sottolinea il significato fattuale dei risultati della consultazione per l'ulteriore processo decisionale (Sciarini, LeGes 2011/2, 191 seg.). Kägi esamina il ruolo degli argomenti nella procedura di consultazione e la loro influenza sul processo decisionale (Kägi, LeGes 2011/2, 161 seg.). La dottrina dominante presuppone un effetto vincolante politico, ma non giuridico.
N. 13Termini e procedura: Il termine di consultazione ammonta di regola a tre mesi (art. 7 cpv. 2 LCo). Per progetti urgenti può essere abbreviato. I documenti di consultazione devono contenere l'avamprogetto dell'atto normativo, un rapporto esplicativo e una cerchia di destinatari (art. 9 LCo).
N. 14Prese di posizione: Le prese di posizione dovrebbero essere precise e motivate. La mera approvazione o il rifiuto senza motivazione hanno poco peso. Proposte concrete di modifica con formulazioni testuali aumentano la probabilità di recepimento. Le prese di posizione vengono rese pubblicamente accessibili (art. 9 cpv. 2 LCo).
N. 15Consultazione successiva: Se una procedura di consultazione è stata omessa o condotta in modo carente, può essere recuperata. La sentenza 2C_273/2024 mostra che una consultazione ordinaria successiva può portare alla sanzione del vizio. Nella prassi si raccomanda, in caso di dubbi sull'obbligo di consultazione, di condurre piuttosto una consultazione per evitare successive eccezioni procedurali.
N. 16Valutazione e ponderazione: I risultati della consultazione devono essere valutati sistematicamente. Il Consiglio federale deve esporre come ha ponderato le varie posizioni (art. 8 LCo). La valutazione del Controllo parlamentare dell'amministrazione mostra che la qualità della valutazione è centrale per la legittimazione del progetto (FF 2012 2361 seg.). Un'esposizione trasparente dei risultati della consultazione nel messaggio facilita le deliberazioni parlamentari.
#Significato di principio e limiti della procedura di consultazione
DTF 121 I 230 del 29 settembre 1995
Nessun diritto generale all'audizione nella procedura legislativa.
Il Tribunale federale stabilisce in linea di principio che nella procedura legislativa non sussiste un diritto costituzionale all'audizione.
«Secondo la prassi relativa all'art. 4 Cost., nella procedura legislativa non sussiste alcun diritto all'audizione; anche qualora un siffatto diritto dovesse essere riconosciuto, non potrebbero essere adottati senza esame i principi che valgono per l'emanazione di decisioni.»
DTF 119 IA 141 del 7 maggio 1993
Diritto all'audizione nell'emanazione di decreti con carattere di decisione individuale.
Il Tribunale esamina se nell'emanazione di un decreto con effetti specifici su singole persone sussista un diritto all'audizione.
«La ricorrente lamenta infine una violazione del diritto di essere sentita. Il decreto impugnato, nella misura in cui sottopone l'Amsoldinger- e l'Uebeschisee a un divieto di navigazione, ha il carattere di una decisione individuale o di una decisione generale, ragione per cui la ricorrente, in quanto proprietaria di queste acque, avrebbe dovuto essere sentita prima dell'emanazione di questo divieto.»
DTF 134 I 269 del 3 ottobre 2008
Violazione delle disposizioni cantonali sulla consultazione nell'emanazione di regolamenti.
Una legge cantonale prevedeva la consultazione delle parti sociali prima dell'emanazione di regolamenti d'esecuzione; la violazione tuttavia non ha comportato l'abrogazione del regolamento.
«Art. 53 della legge del Cantone di Ginevra in materia di disoccupazione: consultazione delle parti sociali prima dell'adozione o della modifica delle disposizioni d'esecuzione. La violazione di questa disposizione nell'adozione del regolamento d'esecuzione del 23 gennaio 2008 alla legge in materia di disoccupazione non costituisce, considerate le circostanze concrete, un vizio sufficientemente grave da comportare l'abrogazione del regolamento nella sua totalità.»
#Giurisprudenza attuale sulla procedura di consultazione per le ordinanze federali
Sentenza 2C_695/2023 del 18 gennaio 2024
Procedura di consultazione nella revisione parziale dell'ordinanza sulla caccia.
Il Tribunale federale esamina una domanda di accertamento secondo cui nella revisione parziale dell'ordinanza sulla caccia per la regolazione dei lupi non si sarebbe svolta una procedura di consultazione regolare.
«Con scritto del 15 novembre 2023, A.________ ha chiesto al Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) di emanare una decisione di accertamento (...) in relazione alla modifica del 1° novembre 2023 dell'ordinanza sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (...), che ha in particolare per oggetto la regolazione di lupi e stambecchi. Ha chiesto tra l'altro di accertare che nella revisione parziale dell'ordinanza sulla caccia per la regolazione di lupi e stambecchi non si è svolta una procedura di consultazione regolare.»
Sentenza 2C_273/2024 del 18 giugno 2025
Perdita di oggetto dopo procedura di consultazione successiva.
Il ricorso viene cancellato come privo di oggetto dopo che il Consiglio federale ha svolto una procedura di consultazione regolare.
«Il 27 marzo 2024 il Consiglio federale ha aperto la consultazione sull'ordinanza sulla caccia riveduta. È durata fino al 5 luglio 2024. A.________ ha partecipato alla consultazione con scritto del 5 luglio 2024. Il 13 dicembre 2024 il Consiglio federale ha posto definitivamente in vigore la legge sulla caccia riveduta e l'ordinanza sulla caccia adeguata per il 1° febbraio 2025.»
La giurisprudenza relativa all'art. 147 Cost. è scarsa, poiché la procedura di consultazione rappresenta principalmente una consultazione politica e non fonda in linea di principio alcun diritto azionabile. I tribunali verificano il rispetto delle disposizioni sulla consultazione solo in casi eccezionali, in particolare quando vengono violate specifiche disposizioni legali o quando la mancanza di una consultazione porta a gravi vizi procedurali.