Der Bund haftet für Schäden, die seine Organe in Ausübung amtlicher Tätigkeiten widerrechtlich verursachen.
#Übersicht
Art. 146 BV verpflichtet den Bund zur Haftung bei Schäden durch seine Organe. Diese Staatshaftung bildet nach Jellinek die «Ultima Ratio des Rechtsstaates» (BSK BV-Schaub, N. 2). Sie gilt für alle Bundesbehörden, von der Verwaltung bis zu den Gerichten.
Der Bund muss vier Voraussetzungen erfüllen: Es muss ein Schaden vorliegen, verursacht durch ein Bundesorgan in amtlicher Tätigkeit, widerrechtlich und mit adäquatem Kausalzusammenhang. Widerrechtlich ist jede Verletzung der Rechtsordnung, unabhängig vom Verschulden der Beamten. Die Haftung ist eine reine Kausalhaftung ohne Verschuldenserfordernis (Art. 3 VG; BSK BV-Schaub, N. 31).
Beispiel: Ein Polizist beschädigt beim Einsatz unrechtmässig ein Fahrzeug. Der Bund haftet für den Reparaturschaden, auch wenn der Beamte keine Absicht hatte. Ein zweites Beispiel: Das Bundesamt für Gesundheit erteilt eine falsche Impfempfehlung, die zu Gesundheitsschäden führt.
Die rechtlichen Details regelt das Verantwortlichkeitsgesetz (VG). Geschädigte haben eine Anspruchsfrist von einem Jahr ab Kenntnis des Schadens, spätestens jedoch zehn Jahre nach der schädigenden Handlung (Art. 20 VG). Diese Fristen sind kurz und werden von Amtes wegen beachtet.
Die Haftung umfasst den vollen Schaden nach Haftpflichtrecht. Bei schwerer Schuld des Beamten kann der Bund Rückgriff nehmen (Art. 7 VG). Für besondere Bereiche wie Militär oder Kernenergie bestehen Sonderregelungen.
Klagen gegen den Bund entscheidet das Bundesgericht als einzige Instanz (Art. 120 BGG). Die praktische Bedeutung der Staatshaftung ist gross, da Bürger oft zwangsläufig mit staatlichen Organen in Kontakt stehen und auf effektiven Rechtsschutz angewiesen sind.
Art. 146 BV
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Staatshaftung wurde erstmals in der Bundesverfassung von 1848 verankert. Art. 110 BV 1848 statuierte: «Das Gesetz bestimmt über die Verantwortlichkeit der Mitglieder des Bundesrathes und der übrigen von ihm angestellten oder ernannten Beamten.» Diese Bestimmung wurde in Art. 117 BV 1874 übernommen und bildete die Grundlage für den Erlass des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 9. Dezember 1850. Die heutige Formulierung in Art. 146 BV geht auf die Totalrevision von 1999 zurück und kodifiziert den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Staatshaftung (BBl 1997 I 1, 484).
N. 2 Der Verfassungsgeber wollte mit Art. 146 BV das Prinzip der Staatshaftung auf Verfassungsstufe verankern und damit seine fundamentale rechtsstaatliche Bedeutung unterstreichen. Die Botschaft zur neuen Bundesverfassung hielt fest: «Die Staatshaftung ist ein wesentliches Element des Rechtsstaats. Der Staat muss für das widerrechtliche Verhalten seiner Organe einstehen» (BBl 1997 I 1, 484). Diese Verankerung sollte sicherstellen, dass die Haftung des Bundes nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers steht.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 146 BV steht im 5. Titel über die Bundesbehörden, im 3. Kapitel über das Bundesgericht und die anderen richterlichen Behörden. Diese systematische Stellung ist historisch bedingt und nicht sachlich begründet, da die Staatshaftung alle Bundesorgane betrifft, nicht nur die Gerichte. Die Norm steht in engem Zusammenhang mit → Art. 5 BV (Rechtsstaatsprinzip) und → Art. 29a BV (Rechtsweggarantie). Sie konkretisiert das rechtsstaatliche Prinzip, dass staatliches Handeln nicht nur rechtmässig sein muss, sondern der Staat auch für widerrechtliches Handeln einzustehen hat.
N. 4 Die Verfassungsbestimmung wird durch das Verantwortlichkeitsgesetz (VG) ausgeführt. Art. 3 Abs. 1 VG wiederholt den verfassungsrechtlichen Grundsatz und präzisiert die Haftungsvoraussetzungen. Für spezielle Bereiche bestehen Sonderregelungen, etwa Art. 19 FINMAG für die FINMA, Art. 135 ff. MG für den Militärbereich oder Art. 78 ATSG für die Sozialversicherungsträger. Diese Spezialgesetze gehen dem allgemeinen Verantwortlichkeitsrecht vor, müssen aber den verfassungsrechtlichen Mindeststandard von Art. 146 BV wahren.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 «Der Bund» als Haftungssubjekt umfasst die Schweizerische Eidgenossenschaft als juristische Person des öffentlichen Rechts. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haftet der Bund nicht nur für die Organe der zentralen Bundesverwaltung, sondern auch für dezentrale Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit, sofern diese hoheitliche Aufgaben des Bundes wahrnehmen (BGE 148 II 218 E. 2.1). Bei der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private bleibt der Bund nach Schaub (BSK BV, Art. 146 N. 14) direkt haftbar, wenn die gesetzlichen Grundlagen für eine Aufgabenübertragung fehlen. Das Bundesgericht hat diese Position in BGE 148 II 218 bestätigt.
N. 6 «Seine Organe» erfasst alle Personen, die für den Bund handeln. Der Organbegriff ist funktional zu verstehen und umfasst gemäss Art. 1 VG Magistratspersonen, Beamte, Angestellte und alle anderen Personen, die unmittelbar mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut sind. Entscheidend ist nicht die formelle Stellung, sondern die funktionale Zuordnung zur Bundesverwaltung. Private Hilfspersonen, die lediglich unterstützende Tätigkeiten ausüben, fallen nicht unter den Organbegriff (Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2. Aufl. 2001, S. 45 ff.).
N. 7 «In Ausübung amtlicher Tätigkeiten» verlangt einen funktionellen Zusammenhang zwischen der schädigenden Handlung und der amtlichen Aufgabe. Das Bundesgericht verneint nach Schaub (BSK BV, Art. 146 N. 21) den funktionellen Zusammenhang, wenn die Handlung «nur bei Gelegenheit der Verrichtung» vorgenommen wird. Ein gewichtiger Teil der Lehre (Gross, a.a.O., S. 67; Jaag, ZSR 2003 II 1, 45) plädiert demgegenüber dafür, den funktionellen Zusammenhang bereits dann zu bejahen, wenn das Organ aufgrund seiner amtlichen Stellung überhaupt erst in die Lage kam, die schädigende Handlung auszuführen.
N. 8 «Widerrechtlich» ist jede Verletzung der Rechtsordnung, sei es durch aktives Tun oder pflichtwidriges Unterlassen. Die objektive Widerrechtlichkeitstheorie ist herrschend: Entscheidend ist die Verletzung eines geschützten Rechtsguts oder einer Verhaltensnorm, nicht das Verschulden (BGE 118 IB 163 E. 2a). Bei Vermögensschäden setzt die Widerrechtlichkeit die Verletzung einer Schutznorm voraus. Bei Personen- und Sachschäden liegt die Widerrechtlichkeit bereits in der Rechtsgutsverletzung selbst (BGE 123 II 577 E. 4e).
N. 9 «Verursachen» verlangt einen adäquaten Kausalzusammenhang zwischen dem widerrechtlichen Verhalten und dem Schaden. Nach ständiger Rechtsprechung genügt die natürliche Kausalität nicht; das schädigende Ereignis muss nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung geeignet sein, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen (Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 30; BGE 133 III 462 E. 4.4.2).
#4. Rechtsfolgen
N. 10 Die Staatshaftung nach Art. 146 BV ist als Kausalhaftung ausgestaltet. Ein Verschulden der handelnden Organe ist nicht erforderlich (Art. 3 Abs. 1 VG; Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 31). Diese verschuldensunabhängige Haftung trägt der besonderen Machtstellung des Staates und dem Umstand Rechnung, dass die Geschädigten oft keine Wahl haben, ob sie mit staatlichen Organen in Kontakt treten wollen.
N. 11 Der Bund haftet primär und direkt. Ein Rückgriff auf fehlbare Beamte ist nur bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit möglich (Art. 7 VG). Die Haftung umfasst den vollen Schaden nach den Grundsätzen des Haftpflichtrechts. Bei Personenschäden kann zusätzlich eine Genugtuung geschuldet sein, wenn den Beamten ein Verschulden trifft (Art. 6 VG).
N. 12 Die Ansprüche verwirken nach Art. 20 VG innert einem Jahr seit Kenntnis des Schadens, spätestens aber zehn Jahre nach der schädigenden Handlung. Das Bundesgericht hat in BGE 136 II 187 klargestellt, dass die absolute Verwirkungsfrist auch vor Schadenseintritt ablaufen kann, was insbesondere bei Spätschäden (z.B. Asbest) zu Härten führt. Die Verwirkungsfrist ist von Amtes wegen zu beachten (Jaag, SBVR Bd. I/3, 3. Aufl. 2017, N. 122).
#5. Streitstände
N. 13 Verfassungsunmittelbare Staatshaftungsansprüche: Schaub (BSK BV, Art. 146 N. 3-4) vertritt die Position, Art. 29a i.V.m. Art. 146 BV stütze einen verfassungsunmittelbaren Schadenersatzanspruch bei Grundrechtsverletzungen, falls effektiver Rechtsschutz durch restitutiven Verwaltungsrechtsschutz nicht zu erlangen sei. Er argumentiert, Art. 146 BV erfülle als eigenständiges verfassungsmässiges Recht die Voraussetzungen für die Anerkennung subjektiver Ansprüche. Das Bundesgericht (Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 5) lehnt diese Auffassung ab und leitet aus der Verfassung keine unmittelbaren Staatshaftungsansprüche ab. Es stellt den Kantonen frei, solche Ansprüche überhaupt vorzusehen. Die Mehrheit der Lehre folgt der bundesgerichtlichen Praxis (Rütsche, Jusletter v. 4.4.2011; Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht, 2007, S. 89 ff.).
N. 14 Widerrechtlichkeit bei Willkür: Ein breiter Teil der Lehre (Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 25; Landolt, AJP 2005, 379, 385; Gross, a.a.O., S. 124) fordert, die Verletzung des Willkürverbots nach Art. 9 BV als hinreichende Voraussetzung für die haftungsbegründende Widerrechtlichkeit genügen zu lassen. Das Bundesgericht verneint demgegenüber zuweilen einen «besonderen Fehler» selbst bei willkürlicher Rechtsanwendung und verlangt eine qualifizierte Rechtsverletzung. Diese restriktive Rechtsprechung wird kritisiert, weil sie den effektiven Rechtsschutz bei Grundrechtsverletzungen aushöhle.
#6. Praxishinweise
N. 15 Geschädigte müssen ihr Schadenersatzbegehren zunächst bei der schädigenden Behörde einreichen. Diese erlässt eine anfechtbare Verfügung (Art. 10 VG). Der Rechtsweg richtet sich nach den allgemeinen Regeln: Verfügungen von Bundesbehörden können ans Bundesverwaltungsgericht weitergezogen werden. Gegen die Eidgenossenschaft gerichtete Klagen sind beim Bundesgericht als einziger Instanz einzureichen (Art. 120 BGG; Urteil 2E_4/2019 vom 28. Oktober 2021).
N. 16 Die einjährige Verwirkungsfrist ab Kenntnis des Schadens ist kurz. Geschädigte sollten vorsorglich ein Schadenersatzbegehren stellen, auch wenn der Schaden noch nicht vollständig bezifferbar ist. Bei Spätschäden ist besonders auf die absolute zehnjährige Verwirkungsfrist zu achten, die unabhängig vom Schadenseintritt läuft.
N. 17 In verschiedenen Bereichen bestehen spezialgesetzliche Haftungsordnungen mit teilweise günstigeren Regelungen: Das Militärgesetz sieht längere Verjährungsfristen vor (Art. 137 MG). Das Kernenergiehaftpflichtgesetz statuiert eine Gefährdungshaftung mit höheren Haftungssummen (Art. 13 ff. KHG). Das Epidemiengesetz enthält eine spezielle Haftungsregelung für Impfschäden (Art. 64 ff. EpG). Im Finanzmarktbereich haftet die FINMA nach Art. 19 FINMAG nur bei qualifizierter Amtspflichtverletzung. Diese Spezialregelungen sind vorrangig zu prüfen.
Art. 146 BV
#Rechtsprechung
#Haftungssubjekt und Aufgabenübertragung
BGE 148 II 218 (17. Dezember 2021)
Betrauung von Privaten mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes (Art. 19 VG); formellgesetzliche Grundlage nach Art. 178 Abs. 3 BV.
Grundlegendes Urteil zur Aufgabenübertragung und direkten Bundeshaftung bei ungenügender gesetzlicher Grundlage.
«Der Bund haftet für Schäden, die seine Organe in Ausübung amtlicher Tätigkeiten widerrechtlich verursachen (Art. 146 BV). Das Verantwortlichkeitsgesetz konkretisiert diesen verfassungsrechtlichen Grundsatz (vgl. Art. 3 Abs. 1 VG).»
BGE 132 II 449 (20. November 2006)
Bundeshaftung für BSE-Massnahmen; Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige Dünger.
Anwendung der Bundeshaftung im Bereich behördlicher Bewilligungsverfahren und Informationspflichten.
«Art. 3 Abs. 1 VG begründet keine Haftung des Bundes für Schaden, der den Parteien durch die notwendigen Kosten eines Verwaltungsprozesses entsteht.»
#Widerrechtlichkeit und Verschulden
BGE 118 IB 163 (22. Mai 1992)
Grundlegender Entscheid zum Begriff der Widerrechtlichkeit bei fehlerhaften Rechtsakten.
Massgebende Rechtsprechung zur Auslegung des Widerrechtlichkeitsbegriffs im Verantwortlichkeitsrecht.
«Widerrechtlichkeit setzt die Verletzung eines Rechtsgutes voraus. Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut; seine Schädigung für sich allein ist somit nicht widerrechtlich. Sie ist es nur dann, wenn eine Norm des geschriebenen oder ungeschriebenen Rechts verletzt wird.»
BGE 123 II 577 (12. Dezember 1997)
Haftung für Zusammenstoss zwischen Militär- und Zivilflugzeug; Begriff der Widerrechtlichkeit im Militärbereich.
Die Haftung des Bundes richtet sich nach der Militärorganisation (heute: Militärgesetz), nicht nach dem Luftfahrtgesetz.
«Bei Personenschäden ergibt sich die Widerrechtlichkeit, auch ohne dass spezifische Vorschriften verletzt wurden, bereits daraus, dass die körperliche Integrität ohne Rechtfertigungsgrund beeinträchtigt wird.»
#Zuständigkeit und Verfahren
Urteil 2E_4/2019 (28. Oktober 2021)
Klage gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft nach Art. 120 Abs. 1 lit. c BGG; Verfahrensfragen.
Zuständigkeit des Bundesgerichts als einzige Instanz für Bundeshaftungsklagen und Verfahrensablauf.
«Nach Art. 120 Abs. 1 lit. c BGG ist das Bundesgericht als einzige Instanz zuständig zur Beurteilung von Ansprüchen auf Schadenersatz und Genugtuung aus der Amtstätigkeit der in Art. 1 Abs. 1 lit. a-c bis des Verantwortlichkeitsgesetzes abschliessend aufgezählten Personen.»
Urteil 2E_1/2018 (25. Oktober 2019)
Bundeshaftung im Steuerbereich; Verfahren nach Art. 120 BGG.
Staatshaftungsansprüche gegen den Bund wegen fehlerhafter Steuerveranlagung und deren verfahrensrechtliche Behandlung.
«Das Verfahren der Klage im Sinne von Art. 120 BGG richtet sich gemäss Art. 120 Abs. 3 BGG nach dem Bundesgesetz über den Bundeszivilprozess (BZP).»
#Spezielle Bereiche
Urteil A-2699/2018 (28. März 2019)
Bundeshaftung im Bereich Pensionskassen; Informationspflichten von PUBLICA.
Anwendung der Bundeshaftung bei Fehlern in der Beratung durch Organe der Pensionskasse des Bundes.
«Der Bund haftet für Schäden, die seine Organe in Ausübung amtlicher Tätigkeiten widerrechtlich verursachen (Art. 146 BV).»
BGE 116 II 480 (31. Juli 1990)
Kernenergiehaftpflicht (Fall Tschernobyl); Haftung des Bundes nach Art. 16 KHG.
Spezialregelung der Bundeshaftung im Bereich der Kernenergie und Verhältnis zu Art. 146 BV.
«Für die Haftung des Bundes nach Art. 16 Abs. 1 lit. d KHG gelten die gleichen Voraussetzungen wie für Kernanlagen in der Schweiz.»
#Militärbereich
BGE 127 II 289 (24. Juli 2001)
Verhältnis der Bundeshaftung nach Militärgesetz zur Militärversicherung.
Ausschluss der Haftung nach Militärgesetz, wenn die Militärversicherung Leistungen erbringt.
«Gemäss Art. 135 Abs. 3 MG richtet sich die Haftung des Bundes bei Tatbeständen, die unter andere Haftungsbestimmungen fallen, nach diesen Bestimmungen.»
BGE 122 V 28 (19. Juni 1996)
Bundeshaftung für Folgen medizinischer Vorkehren im Militärdienst; Umfang der Haftung.
Spezialregelung im Bereich des Militärversicherungsgesetzes und deren Verhältnis zur allgemeinen Bundeshaftung.
«Zum Umfang der Bundeshaftung für die Folgen medizinischer Vorkehren bestehen spezielle gesetzliche Regelungen im Militärversicherungsgesetz.»