La Confédération répond des dommages causés sans droit par ses organes dans l’exercice de leurs fonctions.
#Vue d'ensemble
L'art. 146 Cst. oblige la Confédération à répondre des dommages causés par ses organes. Cette responsabilité de l'État constitue selon Jellinek l'« Ultima Ratio de l'État de droit » (BSK BV-Schaub, N. 2). Elle s'applique à toutes les autorités fédérales, de l'administration aux tribunaux.
La Confédération doit remplir quatre conditions : il faut qu'il y ait un dommage, causé par un organe fédéral dans l'exercice de ses fonctions officielles, illicitement et avec un lien de causalité adéquat. Est illicite toute violation de l'ordre juridique, indépendamment de la faute des fonctionnaires. La responsabilité est une pure responsabilité causale sans exigence de faute (art. 3 LRCF ; BSK BV-Schaub, N. 31).
Exemple : Un policier endommage illégalement un véhicule lors d'une intervention. La Confédération répond des dommages de réparation, même si le fonctionnaire n'en avait pas l'intention. Un deuxième exemple : L'Office fédéral de la santé publique donne une fausse recommandation de vaccination qui entraîne des dommages à la santé.
Les détails juridiques sont réglés par la loi sur la responsabilité (LRCF). Les lésés ont un délai de prescription d'un an dès la connaissance du dommage, mais au plus tard dix ans après l'acte dommageable (art. 20 LRCF). Ces délais sont courts et sont observés d'office.
La responsabilité comprend l'intégralité du dommage selon le droit de la responsabilité civile. En cas de faute grave du fonctionnaire, la Confédération peut exercer un recours (art. 7 LRCF). Pour des domaines particuliers comme l'armée ou l'énergie nucléaire, il existe des réglementations spéciales.
Les actions contre la Confédération sont tranchées par le Tribunal fédéral comme instance unique (art. 120 LTF). L'importance pratique de la responsabilité de l'État est grande, car les citoyens sont souvent obligatoirement en contact avec les organes étatiques et dépendent d'une protection juridique efficace.
Art. 146 Cst.
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 La responsabilité de l'État fut ancrée pour la première fois dans la Constitution fédérale de 1848. L'art. 110 Cst. 1848 statuait : « La loi détermine la responsabilité des membres du Conseil fédéral et des autres fonctionnaires nommés ou employés par lui. » Cette disposition fut reprise à l'art. 117 Cst. 1874 et forma la base de l'adoption de la loi sur la responsabilité du 9 décembre 1850. La formulation actuelle de l'art. 146 Cst. remonte à la révision totale de 1999 et codifie le principe constitutionnel de la responsabilité de l'État (FF 1997 I 1, 484).
N. 2 Par l'art. 146 Cst., le constituant voulait ancrer le principe de la responsabilité de l'État au niveau constitutionnel et souligner ainsi son importance fondamentale pour l'État de droit. Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale précisait : « La responsabilité de l'État est un élément essentiel de l'État de droit. L'État doit répondre du comportement illicite de ses organes » (FF 1997 I 1, 484). Cet ancrage devait garantir que la responsabilité de la Confédération ne soit pas à la disposition du législateur ordinaire.
#2. Classement systématique
N. 3 L'art. 146 Cst. se trouve au 5e titre relatif aux autorités fédérales, au 3e chapitre concernant le Tribunal fédéral et les autres autorités judiciaires. Cette position systématique est historiquement conditionnée et n'est pas justifiée matériellement, car la responsabilité de l'État concerne tous les organes fédéraux, pas seulement les tribunaux. La norme est étroitement liée à → l'art. 5 Cst. (principe de l'État de droit) et → l'art. 29a Cst. (garantie de la voie de droit). Elle concrétise le principe de l'État de droit selon lequel l'action étatique doit non seulement être conforme au droit, mais l'État doit aussi répondre des actes illicites.
N. 4 La disposition constitutionnelle est exécutée par la loi sur la responsabilité (LRCF). L'art. 3 al. 1 LRCF reprend le principe constitutionnel et précise les conditions de responsabilité. Pour des domaines spéciaux, il existe des réglementations particulières, notamment l'art. 19 LFINMA pour la FINMA, les art. 135 ss LM pour le domaine militaire ou l'art. 78 LPGA pour les institutions d'assurances sociales. Ces lois spéciales priment sur le droit général de la responsabilité, mais doivent respecter le standard constitutionnel minimal de l'art. 146 Cst.
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
N. 5 « La Confédération » comme sujet de responsabilité comprend la Confédération suisse comme personne juridique de droit public. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la Confédération ne répond pas seulement des organes de l'administration fédérale centrale, mais aussi des unités administratives décentralisées avec leur propre personnalité juridique, pour autant qu'elles accomplissent des tâches souveraines de la Confédération (ATF 148 II 218 c. 2.1). Lors de la délégation de tâches publiques à des privés, la Confédération reste directement responsable selon Schaub (BSK BV, Art. 146 N. 14) si les bases légales pour une délégation de tâches font défaut. Le Tribunal fédéral a confirmé cette position dans ATF 148 II 218.
N. 6 « Ses organes » saisit toutes les personnes qui agissent pour la Confédération. La notion d'organe doit être comprise de manière fonctionnelle et comprend selon l'art. 1 LRCF les magistrats, fonctionnaires, employés et toutes autres personnes chargées directement de tâches de droit public de la Confédération. Ce qui importe n'est pas la position formelle, mais l'attribution fonctionnelle à l'administration fédérale. Les auxiliaires privés qui n'exercent que des activités de soutien ne tombent pas sous la notion d'organe (Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2e éd. 2001, p. 45 ss).
N. 7 « Dans l'exercice d'activités officielles » exige un lien fonctionnel entre l'acte dommageable et la tâche officielle. Le Tribunal fédéral nie selon Schaub (BSK BV, Art. 146 N. 21) le lien fonctionnel lorsque l'acte est accompli « seulement à l'occasion de l'accomplissement » d'une tâche. Une partie importante de la doctrine (Gross, op. cit., p. 67 ; Jaag, ZSR 2003 II 1, 45) plaide au contraire pour admettre le lien fonctionnel déjà lorsque l'organe n'a pu accomplir l'acte dommageable qu'en raison de sa position officielle.
N. 8 « Illicite » est toute violation de l'ordre juridique, que ce soit par un acte positif ou par une omission contraire au devoir. La théorie objective de l'illicéité prévaut : ce qui importe est la violation d'un bien juridique protégé ou d'une norme de comportement, non la faute (ATF 118 IB 163 c. 2a). Pour les dommages patrimoniaux, l'illicéité présuppose la violation d'une norme protectrice. Pour les dommages aux personnes et aux biens, l'illicéité réside déjà dans la violation du bien juridique elle-même (ATF 123 II 577 c. 4e).
N. 9 « Causent » exige un lien de causalité adéquat entre le comportement illicite et le dommage. Selon la jurisprudence constante, la causalité naturelle ne suffit pas ; l'événement dommageable doit être propre, selon le cours ordinaire des choses et l'expérience générale de la vie, à provoquer un résultat du type de celui qui s'est produit (Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 30 ; ATF 133 III 462 c. 4.4.2).
#4. Conséquences juridiques
N. 10 La responsabilité de l'État selon l'art. 146 Cst. est conçue comme une responsabilité causale. Une faute des organes agissants n'est pas requise (art. 3 al. 1 LRCF ; Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 31). Cette responsabilité indépendante de la faute tient compte de la position de pouvoir particulière de l'État et du fait que les lésés n'ont souvent pas le choix d'entrer en contact avec les organes étatiques.
N. 11 La Confédération répond de manière primaire et directe. Un recours contre les fonctionnaires fautifs n'est possible qu'en cas d'intention ou de négligence grave (art. 7 LRCF). La responsabilité comprend l'entier dommage selon les principes du droit de la responsabilité civile. En cas de dommages corporels, une réparation morale peut en outre être due si une faute incombe aux fonctionnaires (art. 6 LRCF).
N. 12 Les prétentions se prescrivent selon l'art. 20 LRCF dans l'année depuis la connaissance du dommage, au plus tard dix ans après l'acte dommageable. Le Tribunal fédéral a précisé dans ATF 136 II 187 que le délai absolu de prescription peut s'écouler même avant la survenance du dommage, ce qui conduit à des duretés particulièrement en cas de dommages tardifs (p. ex. amiante). Le délai de prescription doit être observé d'office (Jaag, SBVR vol. I/3, 3e éd. 2017, N. 122).
#5. Points controversés
N. 13 Prétentions de responsabilité étatique directement constitutionnelles : Schaub (BSK BV, Art. 146 N. 3-4) soutient la position selon laquelle l'art. 29a en liaison avec l'art. 146 Cst. fonde une prétention constitutionnelle directe de dommages-intérêts en cas de violation de droits fondamentaux, si une protection juridique effective par la protection juridictionnelle restitutive du droit administratif ne peut être obtenue. Il argumente que l'art. 146 Cst. remplit, comme droit constitutionnel autonome, les conditions pour la reconnaissance de prétentions subjectives. Le Tribunal fédéral (Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 5) rejette cette conception et ne dérive pas de prétentions immédiates de responsabilité étatique de la Constitution. Il laisse aux cantons la liberté de prévoir de telles prétentions. La majorité de la doctrine suit la pratique du Tribunal fédéral (Rütsche, Jusletter du 4.4.2011 ; Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht, 2007, p. 89 ss).
N. 14 Illicéité en cas d'arbitraire : Une large partie de la doctrine (Schaub, BSK BV, Art. 146 N. 25 ; Landolt, AJP 2005, 379, 385 ; Gross, op. cit., p. 124) exige que la violation de l'interdiction de l'arbitraire selon l'art. 9 Cst. suffise comme condition pour l'illicéité fondant la responsabilité. Le Tribunal fédéral nie au contraire parfois une « faute particulière » même en cas d'application arbitraire du droit et exige une violation qualifiée du droit. Cette jurisprudence restrictive est critiquée car elle sape la protection juridique effective en cas de violations de droits fondamentaux.
#6. Indications pratiques
N. 15 Les lésés doivent d'abord adresser leur demande de dommages-intérêts à l'autorité ayant causé le dommage. Celle-ci rend une décision susceptible de recours (art. 10 LRCF). La voie de droit se règle selon les règles générales : les décisions des autorités fédérales peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral. Les actions dirigées contre la Confédération doivent être déposées auprès du Tribunal fédéral comme instance unique (art. 120 LTF ; arrêt 2E_4/2019 du 28 octobre 2021).
N. 16 Le délai de prescription d'une année depuis la connaissance du dommage est court. Les lésés devraient déposer par précaution une demande de dommages-intérêts, même si le dommage n'est pas encore entièrement chiffrable. En cas de dommages tardifs, il faut particulièrement veiller au délai absolu de prescription de dix ans qui court indépendamment de la survenance du dommage.
N. 17 Dans différents domaines existent des régimes de responsabilité de lois spéciales avec des réglementations parfois plus favorables : La loi militaire prévoit des délais de prescription plus longs (art. 137 LM). La loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire statue une responsabilité du fait des choses avec des sommes de responsabilité plus élevées (art. 13 ss LRCN). La loi sur les épidémies contient une réglementation spéciale de responsabilité pour les dommages dus aux vaccinations (art. 64 ss LEp). Dans le domaine des marchés financiers, la FINMA ne répond selon l'art. 19 LFINMA qu'en cas de violation qualifiée du devoir de fonction. Ces réglementations spéciales sont à examiner en priorité.
Art. 146 Cst.
#Jurisprudence
#Sujet responsable et transfert de tâches
ATF 148 II 218 (17 décembre 2021)
Confier à des privés des tâches de droit public de la Confédération (art. 19 LRCF) ; base légale au sens formel selon l'art. 178 al. 3 Cst.
Arrêt fondamental sur le transfert de tâches et la responsabilité directe de la Confédération en cas de base légale insuffisante.
« La Confédération répond des dommages que ses organes causent illicitement dans l'exercice de leurs fonctions officielles (art. 146 Cst.). La loi sur la responsabilité concrétise ce principe constitutionnel (cf. art. 3 al. 1 LRCF). »
ATF 132 II 449 (20 novembre 2006)
Responsabilité de la Confédération pour les mesures ESB ; obligation d'autorisation pour les engrais contenant des farines animales.
Application de la responsabilité de la Confédération dans le domaine des procédures d'autorisation administrative et des obligations d'information.
« L'art. 3 al. 1 LRCF ne fonde aucune responsabilité de la Confédération pour les dommages que subissent les parties du fait des coûts nécessaires d'une procédure administrative. »
#Illicéité et faute
ATF 118 IB 163 (22 mai 1992)
Décision fondamentale sur la notion d'illicéité en cas d'actes juridiques défectueux.
Jurisprudence déterminante pour l'interprétation de la notion d'illicéité dans le droit de la responsabilité.
« L'illicéité suppose la violation d'un bien juridique. Le patrimoine en tant que tel n'est pas un bien juridique ; son atteinte à elle seule n'est donc pas illicite. Elle ne l'est que si une norme du droit écrit ou non écrit est violée. »
ATF 123 II 577 (12 décembre 1997)
Responsabilité pour collision entre aéronef militaire et aéronef civil ; notion d'illicéité dans le domaine militaire.
La responsabilité de la Confédération se règle selon l'organisation militaire (aujourd'hui : loi militaire), non selon la loi sur l'aviation.
« En cas d'atteintes à la personne, l'illicéité résulte déjà du fait que l'intégrité corporelle est compromise sans motif justificatif, même sans qu'il y ait violation de prescriptions spécifiques. »
#Compétence et procédure
Arrêt 2E_4/2019 (28 octobre 2021)
Action contre la Confédération suisse selon l'art. 120 al. 1 let. c LTF ; questions de procédure.
Compétence du Tribunal fédéral comme instance unique pour les actions en responsabilité de la Confédération et déroulement de la procédure.
« Selon l'art. 120 al. 1 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît comme instance unique des prétentions en dommages-intérêts et réparation morale résultant de l'activité officielle des personnes énumérées exhaustivement à l'art. 1er al. 1 let. a à c bis de la loi sur la responsabilité. »
Arrêt 2E_1/2018 (25 octobre 2019)
Responsabilité de la Confédération dans le domaine fiscal ; procédure selon l'art. 120 LTF.
Prétentions en responsabilité de l'État contre la Confédération en raison d'une taxation fiscale défectueuse et leur traitement procédural.
« La procédure de l'action au sens de l'art. 120 LTF se règle selon l'art. 120 al. 3 LTF d'après la loi fédérale sur la procédure civile fédérale (PCF). »
#Domaines spéciaux
Arrêt A-2699/2018 (28 mars 2019)
Responsabilité de la Confédération dans le domaine des caisses de pension ; obligations d'information de PUBLICA.
Application de la responsabilité de la Confédération en cas d'erreurs dans le conseil par les organes de la caisse de pension de la Confédération.
« La Confédération répond des dommages que ses organes causent illicitement dans l'exercice de leurs fonctions officielles (art. 146 Cst.). »
ATF 116 II 480 (31 juillet 1990)
Responsabilité civile nucléaire (cas de Tchernobyl) ; responsabilité de la Confédération selon l'art. 16 LRN.
Réglementation spéciale de la responsabilité de la Confédération dans le domaine de l'énergie nucléaire et rapport à l'art. 146 Cst.
« Pour la responsabilité de la Confédération selon l'art. 16 al. 1 let. d LRN, les mêmes conditions s'appliquent que pour les installations nucléaires en Suisse. »
#Domaine militaire
ATF 127 II 289 (24 juillet 2001)
Rapport entre la responsabilité de la Confédération selon la loi militaire et l'assurance militaire.
Exclusion de la responsabilité selon la loi militaire lorsque l'assurance militaire fournit des prestations.
« Selon l'art. 135 al. 3 LM, la responsabilité de la Confédération pour des états de fait qui tombent sous d'autres dispositions sur la responsabilité se règle selon ces dispositions. »
ATF 122 V 28 (19 juin 1996)
Responsabilité de la Confédération pour les conséquences de mesures médicales préventives au service militaire ; étendue de la responsabilité.
Réglementation spéciale dans le domaine de la loi sur l'assurance militaire et son rapport à la responsabilité générale de la Confédération.
« Concernant l'étendue de la responsabilité de la Confédération pour les conséquences de mesures médicales préventives, il existe des réglementations légales spéciales dans la loi sur l'assurance militaire. »