#1. Storia della genesi
N. 1 Le disposizioni sulle incompatibilità hanno una lunga tradizione di diritto costituzionale. Già la Costituzione federale del 1848 conosceva corrispondenti regolamentazioni negli art. 66, 70, 85 e 97. La Cost. 1874 proseguì queste negli art. 77, 81, 97 e 108. Durante la revisione totale del 1999 le varie disposizioni furono sistematicamente riunite nell'art. 144 Cost. Il messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1 seg., 377 seg.) stabilì che la disposizione riprende immutate le incompatibilità precedenti e mira alla loro sistematizzazione.
#2. Inquadramento sistematico
N. 2 L'art. 144 Cost. si trova nel 5° capitolo «Autorità federali» e forma insieme all'→ art. 143 Cost. (eleggibilità) e all'→ art. 145 Cost. (durata di mandato) le disposizioni generali per tutte le autorità federali. La norma concretizza il principio della separazione dei poteri (→ art. 5 cpv. 1 Cost.) a livello personale.
N. 3 La disposizione deve essere letta in relazione con ulteriori regole di incompatibilità: art. 14 LParl per i membri del Parlamento, art. 61 LOGA per gli impiegati federali, art. 6 seg. LTF per i giudici federali. Queste disposizioni legali concretizzano e completano le prescrizioni di diritto costituzionale secondo l'art. 144 cpv. 3 Cost.
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
#3.1 Separazione personale dei poteri (cpv. 1)
N. 4 L'art. 144 cpv. 1 Cost. vieta l'appartenenza simultanea a più autorità federali supreme. Sono compresi:
- i membri del Consiglio nazionale
- i membri del Consiglio degli Stati
- i membri del Consiglio federale
- i giudici del Tribunale federale
N. 5 Il concetto di «simultaneamente» deve essere interpretato rigorosamente. Già l'elezione in un'altra autorità scatena l'incompatibilità, non solo l'esercizio della carica. In caso di doppie elezioni la persona interessata deve decidere immediatamente per una carica (Beeler, Personelle Gewaltentrennung, p. 85 seg.).
N. 6 Non è esplicitamente compresa la Cancelliera o il Cancelliere della Confederazione. La dottrina dominante postula tuttavia un'applicazione analogica dell'art. 144 cpv. 1 Cost. a questa posizione quale capo di stato maggiore del Consiglio federale.
#3.2 Limitazione di altre attività (cpv. 2)
N. 7 Il cpv. 2 stabilisce un regime di incompatibilità qualificato per i membri del Consiglio federale e per i giudici federali che esercitano a tempo pieno. Sono vietati:
- altri uffici della Confederazione o di un Cantone
- altre attività lucrative
N. 8 Il concetto di «altro ufficio» comprende ogni funzione pubblica duratura o temporanea con carattere sovrano. Non sono compresi i puri uffici onorari senza competenze decisionali (Buffat, Les Incompatibilités, p. 122 seg.).
N. 9 «Attività lucrativa» significa ogni attività orientata al lucro, indipendentemente dall'entità del compenso. La dottrina dominante vuole tuttavia concedere ai consiglieri federali occupazioni accessorie contro compenso modesto e irregolare, purché non compromettano l'esercizio della carica.
N. 10 Per i giudici federali vale la stessa regola fondamentale, mentre l'art. 6 cpv. 2 LTF ammette esplicitamente attività scientifiche e artistiche nonché incarichi di insegnamento. La dottrina dominante postula che possono essere permesse occupazioni accessorie retribuite, purché non compromettano l'esercizio integro della carica.
#3.3 Incompatibilità legali (cpv. 3)
N. 11 Il cpv. 3 autorizza il legislatore a prevedere ulteriori incompatibilità. Di ciò ha fatto uso in vari atti normativi:
- Art. 14 LParl: incompatibilità per i membri del Parlamento con gli impiegati federali e ulteriori funzioni
- Art. 6 seg. LTF: regolamentazione dettagliata per i giudici federali
- Art. 20 LOGA: incompatibilità per i collaboratori personali dei capi dipartimento
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 L'incompatibilità entra in vigore in virtù della Costituzione. In caso di violazione del cpv. 1 l'elezione avvenuta successivamente è nulla. La persona interessata deve decidere immediatamente per una delle cariche.
N. 13 In caso di violazioni del cpv. 2 minacciano misure disciplinari fino alla destituzione. Per i giudici federali l'art. 11a LParl prevede una procedura di destituzione.
N. 14 Gli atti giuridici compiuti violando le regole di incompatibilità rimangono in principio validi. L'incompatibilità concerne solo il rapporto di servizio, non la validità degli atti d'ufficio (Seferovic, Das Schweizerische Bundesgericht, p. 245).
#5. Controversie
N. 15 È controversa l'ammissibilità della partecipazione di membri dell'esecutivo nei consigli d'amministrazione di imprese di economia mista. Poledna/Schweizer (ZBl 2014, 347 seg.) vi vedono una violazione dell'art. 144 cpv. 2 Cost., mentre Buob (Aktiengesellschaften, p. 187 seg.) lo ritiene ammissibile in presenza di chiara base legal.
N. 16 È discussa in modo controverso anche la portata del concetto di «attività lucrativa». Mentre un'interpretazione restrittiva comprende ogni attività retribuita, la dottrina dominante propugna una riduzione teleologica per le attività di poco conto (Baumann et al., LeGes 2008/2, 217 seg.).
N. 17 Anche l'applicazione analogica al Cancelliere della Confederazione non è incontestata. Mentre la dottrina dominante l'afferma, i critici rimandano al tenore chiaro della Costituzione e alla mancata menzione consapevole (Gassmann, Gesetzgebungsbulletin 1/1999, XIII seg.).
#6. Indicazioni pratiche
N. 18 Per la candidatura a una carica federale deve essere verificato preliminarmente se sussistono incompatibilità. In particolare gli impiegati federali devono chiarire il loro rapporto di servizio prima di una candidatura parlamentare.
N. 19 I mandati nei consigli d'amministrazione di imprese pubbliche sono ammessi per i membri del Consiglio federale solo con esplicita base legale. La mera rappresentanza proprietaria della Confederazione non basta (Stöckli, SGP 2014, 3 seg.).
N. 20 Le attività scientifiche e pubblicistiche dei giudici federali sono ammesse, ma devono essere moderate e non possono mettere in pericolo l'indipendenza giudiziaria. L'accettazione di onorari deve essere gestita in modo trasparente (Portmann/Uhlmann, BPG, Art. 23 N. 15).