#1. Genesi storica
N. 1 L'art. 132 Cost. costituisce il fondamento costituzionale per la riscossione di imposte di bollo e dell'imposta preventiva da parte della Confederazione. La disposizione risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999 e riprende sostanzialmente le disposizioni precedenti della vCost. del 1874. Già l'art. 41bis vCost. costituiva il fondamento per l'introduzione iniziale delle tasse di bollo nel 1917 per il finanziamento della difesa nazionale durante la Prima Guerra Mondiale.
N. 2 L'imposta preventiva fu introdotta nel 1944 come imposta di difesa nazionale e ottenne il suo attuale fondamento costituzionale nell'art. 41ter vCost. Il Messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 364) stabilì che l'art. 132 Cost. mantiene invariate le competenze esistenti della Confederazione nell'ambito delle imposte di bollo e dell'imposta preventiva. Il Consiglio federale aveva originariamente proposto il mantenimento della competenza per la riscossione di un'imposta di ritorsione, proposta che tuttavia non fu accolta.
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 132 Cost. si trova nel Titolo 3 (Confederazione, Cantoni e Comuni), Capitolo 3 (Ordinamento finanziario) della Costituzione federale. La disposizione conferisce alla Confederazione una competenza legislativa esclusiva per la riscossione di imposte di bollo e dell'imposta preventiva. È sistematicamente collegata all'art. 134 Cost. (esclusione di imposte cantonali e comunali) nonché all'art. 196 n. 16 Cost. (disposizione transitoria sulla nuova impostazione della perequazione finanziaria).
N. 4 La norma completa le competenze finanziarie generali della Confederazione secondo gli artt. 126 segg. Cost. e costituisce, insieme all'art. 128 Cost. (imposta federale diretta) e all'art. 130 Cost. (imposta sul valore aggiunto), il nucleo delle fonti fiscali proprie della Confederazione. In dottrina si sottolinea la dimensione federale: mentre il cpv. 1 conferisce alla Confederazione una competenza esclusiva, il cpv. 2 periodo 2 garantisce ai Cantoni una quota fissa del 10% del gettito dell'imposta preventiva.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
#Imposta di bollo (cpv. 1)
N. 5 Il concetto di «imposta di bollo» comprende secondo la dottrina dominante tre tipi di tributi: la tassa d'emissione, la tassa di negoziazione e la tassa sui premi di assicurazione (Oberson/Hinny, StG Kommentar, Einl. N. 1 segg.; Zweifel/Beusch/Bauer-Balmelli, StG Kommentar, § 1 N. 5). Il testo costituzionale menziona esemplificativamente «titoli», «quietanze di premi di assicurazione» e «altri documenti del traffico commerciale» come possibili oggetti d'imposta.
N. 6 L'eccezione espressa per gli «atti concernenti traffici di fondi e di pegno immobiliare» esclude costituzionalmente un'imposta di bollo federale sulle operazioni immobiliari. Questa materia rimane riservata alla sovranità fiscale cantonale (→ art. 3 Cost.). L'eccezione comprende tanto i contratti di compravendita di fondi quanto la costituzione di diritti di pegno immobiliare (artt. 965 segg. CO, art. 875 CC).
#Imposta preventiva (cpv. 2)
N. 7 L'imposta preventiva può essere riscossa su tre categorie di proventi: «reddito da sostanza mobiliare», «vincite alla lotteria» e «prestazioni di assicurazione». Il concetto di sostanza mobiliare comprende secondo la giurisprudenza in particolare dividendi, interessi e proventi analoghi (DTF 141 II 447). In dottrina si rileva che il concetto costituzionale deve essere inteso in senso ampio e lascia al legislatore un considerevole margine di configurazione.
N. 8 La quota cantonale costituzionalmente garantita del 10% del gettito fiscale rappresenta una particolarità dello Stato federale. Questa quota spetta ai Cantoni senza ulteriori condizioni ed è ripartita in base alla popolazione residente (art. 2 dell'Ordinanza sulla quota cantonale dell'imposta preventiva).
#4. Effetti giuridici
N. 9 L'art. 132 Cost. fonda una competenza esclusiva della Confederazione. I Cantoni sono esclusi da qualsiasi legislazione nell'ambito delle imposte di bollo e dell'imposta preventiva (→ art. 134 Cost.). Questa competenza è facoltativa: la Confederazione «può» riscuotere le imposte menzionate, ma non è costituzionalmente obbligata a farlo.
N. 10 L'imposta preventiva persegue primariamente uno scopo di garanzia (Bauer-Balmelli, Der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer, pag. 45 segg.; Pfund, Verrechnungssteuer I, pag. 12). In dottrina si distingue tra lo scopo fiscale (tassazione definitiva dei beneficiari stranieri) e lo scopo di controllo (garanzia della dichiarazione regolare presso i beneficiari nazionali). Il Tribunale federale ha confermato ripetutamente questo duplice scopo (Sentenza 2C_85/2015).
N. 11 L'esercizio delle competenze secondo l'art. 132 Cost. soggiace ai limiti costituzionali generali, in particolare al principio di uguaglianza giuridica (→ art. 8 Cost.), al principio di proporzionalità (→ art. 5 cpv. 2 Cost.) e al divieto di doppia imposizione intercantonale (→ art. 127 cpv. 3 Cost.).
#5. Questioni controverse
N. 12 Nella dottrina è controversa la portata della competenza federale per i nuovi strumenti finanziari. Mentre Oberson, Droit fiscal suisse, § 19 N. 15, propugna un'interpretazione evolutiva del concetto di «titoli», Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, pag. 234, plaidano per un'interpretazione restrittiva dato il carattere eccezionale della competenza federale.
N. 13 È oggetto di discussione controversa l'abolizione della tassa d'emissione sul capitale proprio. Il Consiglio nazionale ha approvato nella sessione primaverile del 2013 come primo Consiglio l'abolizione, mentre il Consiglio degli Stati ha deciso nel dicembre 2013 per una sospensione del progetto. Il Consiglio federale si era espresso positivamente sull'abolizione basandosi su uno studio dell'AFC del 30 novembre 2011. La riforma è infine fallita per le posizioni divergenti dei Consigli.
N. 14 È intensamente dibattuta l'introduzione del principio dell'agente pagatore per l'imposta preventiva. Il Consiglio federale nega la necessità di un adeguamento dell'art. 132 cpv. 2 Cost. per il cambio di sistema verso il principio dell'agente pagatore. La dottrina dominante vede in un tale cambio di sistema un esercizio ammissibile della competenza costituzionale esistente (Zweifel/Beusch/Bauer-Balmelli, VStG Kommentar, Einl. N. 35 segg.).
#6. Indicazioni pratiche
N. 15 Nell'esame di questioni concernenti l'imposta di bollo occorre chiarire innanzitutto quale delle tre tipologie di imposta di bollo (tassa d'emissione, di negoziazione o sui premi di assicurazione) è interessata. L'eccezione per le operazioni immobiliari nell'art. 132 cpv. 1 Cost. è assoluta e non comprende nemmeno le operazioni immobiliari indirette tramite società immobiliari (DTF 115 Ib 233).
N. 16 Per il rimborso dell'imposta preventiva è centrale la dichiarazione regolare. Il Tribunale federale ha ripetutamente stabilito che già lievi mancanze nella dichiarazione possono comportare la decadenza del diritto al rimborso (Sentenza 2C_1083/2014). I contribuenti sono pertanto da avvisare del rigoroso rispetto degli obblighi di dichiarazione.
N. 17 In situazioni transfrontaliere occorre verificare l'applicabilità di convenzioni per evitare le doppie imposizioni. Il criterio della «beneficial ownership» (titolarità effettiva) è di importanza centrale (DTF 141 II 447). Le strutture di treaty-shopping sono esaminate con crescente criticità dall'amministrazione fiscale e dai tribunali.