#1. Storia dell'origine

N. 1 L'art. 109 Cost. risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione ha ripreso materialmente invariate le precedenti disposizioni dell'art. 34septies e 34novies aCostituzione, che erano state introdotte nella Costituzione attraverso le votazioni popolari del 5 marzo 1972 e del 7 febbraio 1986 (Rohrbach, mp 2/2014, 89 segg.).

N. 2 L'introduzione della competenza costituzionale avvenne come reazione alla situazione tesa del mercato immobiliare negli anni '70. Il messaggio del Consiglio federale del 15 settembre 1971 (FF 1971 II 1429) sottolineò la necessità di una protezione efficace degli inquilini come parte contrattuale tipicamente più debole. Il successivo complemento del cpv. 2 nel 1986 doveva creare uno strumento aggiuntivo per combattere la penuria di alloggi (FF 1985 I 1389, 1401).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 109 Cost. forma insieme all'art. 108 Cost. (promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà d'abitazione) e all'art. 110 Cost. (protezione dei lavoratori) il nucleo delle competenze legislative federali di politica sociale nel settore economico. La disposizione è in relazione sistematica con la legislazione generale di diritto privato secondo l'art. 122 cpv. 1 Cost., ma ha precedenza come norma più specifica.

N. 4 Nel rapporto con i diritti fondamentali, l'art. 109 Cost. deve essere interpretato alla luce della garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) e della libertà economica (art. 27 Cost.). Il mandato costituzionale di protezione legittima limitazioni di questi diritti fondamentali, purché siano proporzionate (DTF 146 I 70 consid. 6).

N. 5 La competenza secondo l'art. 109 Cost. è una competenza legislativa federale completa. Essa sostituisce completamente la competenza legislativa cantonale nel settore del diritto di locazione, nella misura in cui la Confederazione ha fatto uso della sua competenza (→ art. 49 cpv. 1 Cost.; DTF 149 I 25 consid. 4.3).

#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma

N. 6 Abusi in materia di locazione (cpv. 1): Il concetto di abuso comprende secondo la dottrina fattispecie in cui una parte contrattuale agisce contro la buona fede o sfrutta la sua posizione superiore per creare uno squilibrio tra prestazione e controprestazione (→ art. 5 cpv. 1 CC). La Costituzione cita due fattispecie di abuso qualificato a titolo esemplificativo («segnatamente»):

N. 7 Pigioni abusive: Sotto questa categoria rientrano pigioni che sono in palese sproporzione rispetto alla controprestazione. La configurazione concreta avviene attraverso l'art. 269 segg. CO, che prevede diversi metodi di valutazione. Secondo la giurisprudenza, le parti possono scegliere tra il criterio del rendimento e quello dell'usanza locale o di quartiere, ma non far valere entrambi i criteri cumulativamente (DTF 150 III 123 consid. 4.2).

N. 8 Disdette abusive: Queste sussistono quando la disdetta viola la buona fede o porta a risultati iniqui in casi di rigore. La concretizzazione si trova nell'art. 271 segg. CO (Lachat et al., Das Mietrecht für die Praxis, 8a ed. 2010, n. 10.1 segg.).

N. 9 Proroga a termine limitato: La Costituzione autorizza l'introduzione di una protezione sociale dalle disdette attraverso la continuazione temporalmente limitata del rapporto di locazione nonostante una disdetta legittima. Questo è stato attuato nell'art. 272 segg. CO (SVIT, Kommentar, 3a ed. 2008, art. 272 n. 1).

N. 10 Dichiarazione di obbligatorietà generale di contratti quadro di locazione (cpv. 2): Questa competenza introdotta nel 1986 permette di dichiarare obbligatori in generale i contratti quadro di locazione negoziati tra le associazioni di inquilini e di locatori. I presupposti sono cumulativi:

• Considerazione adeguata di interessi legittimi di minoranze
• Rispetto delle diversità regionali
• Rispetto dell'uguaglianza giuridica

Il significato pratico è rimasto limitato; finora sono avvenute solo due dichiarazioni di obbligatorietà generale (Roncoroni, mp 1/2004, 1 segg.).

#4. Conseguenze giuridiche

N. 11 Obbligo legislativo: L'art. 109 cpv. 1 Cost. fonda un obbligo costituzionale della Confederazione di emanare disposizioni di protezione. Questo obbligo è stato adempiuto attraverso le disposizioni del diritto di locazione del CO (art. 253-274g CO) e le regolamentazioni procedurali di accompagnamento.

N. 12 Precedenza del diritto federale: La legislazione federale completa nel diritto di locazione esclude regolamentazioni cantonali che intervengono direttamente nei rapporti di locazione di diritto privato. Rimangono ammissibili misure di diritto pubblico per la promozione dell'edilizia abitativa, purché non eludano il diritto privato federale (DTF 149 I 25 consid. 4.4.5; DTF 146 I 70 consid. 5).

N. 13 Direzione della protezione: La norma mira primariamente alla protezione dell'inquilino come parte contrattuale regolarmente più debole. Questo non esclude però una protezione del locatore da comportamenti abusivi dell'inquilino (Permann, Kommentar zum Mietrecht, 2007, Introd. n. 32).

#5. Controversie

N. 14 Portata della competenza federale: È controversa la portata dell'effetto di blocco del diritto federale. Mentre un'opinione dottrinale parte da una sostituzione completa delle competenze cantonali nell'intero diritto di locazione, parti della dottrina sostengono una considerazione più differenziata. Higi (ZK, Die Miete, 3a ed. 1994, osserv. prel. n. 201) e Lachat (Das Mietrecht für die Praxis, n. 1.4.2) riconoscono margini per il diritto pubblico cantonale, purché non intervenga nei rapporti di diritto privato.

N. 15 Metodi di valutazione per l'abuso di pigione: È discusso controversamente il rapporto tra criterio del rendimento e criterio della pigione comparativa. La dottrina dominante (SVIT, Kommentar, art. 269a n. 7) è favorevole a un diritto di scelta delle parti. Un'opinione minoritaria (Rossinelli, in: Bohnet/Wessner, 16e Séminaire sur le droit du bail, 2010, 175 seg.) propugna un'applicazione cumulativa di entrambi i criteri per un controllo completo degli abusi.

N. 16 Politica sociale dell'abitazione e autonomia privata: Una controversia fondamentale riguarda il rapporto di tensione tra protezione sociale degli inquilini e configurazione contrattuale autonoma privata. Mentre una parte della dottrina (Permann, Kommentar, Introd. n. 45 segg.) propugna un'interpretazione restrittiva delle fattispecie di abuso, l'opinione contraria (Lachat et al., n. 10.2.1; Rohrbach, mp 2/2014, 125) è favorevole a un'interpretazione estensiva alla luce del mandato costituzionale di protezione.

#6. Indicazioni pratiche

N. 17 Delimitazione di misure comunali ammissibili: I Comuni possono emanare nell'ambito della pianificazione del territorio prescrizioni per l'edilizia abitativa a prezzi moderati, finché queste non intervengano direttamente in rapporti di locazione esistenti. Sono ammissibili ad esempio piani di quartiere con quote per abitazioni a prezzi moderati o programmi di promozione con partecipazione volontaria (DTF 146 I 70).

N. 18 Aspetti di diritto processuale: Nelle controversie in relazione all'art. 109 Cost. va rispettata la procedura di conciliazione obbligatoria secondo l'art. 200 seg. CPC. Le autorità di conciliazione paritetiche secondo l'art. 201 CPC costituiscono un'istituzione importante per l'attuazione a bassa soglia della protezione degli inquilini.

N. 19 Particolarità per abitazioni con sostegno pubblico: Per abitazioni sovvenzionate con mezzi pubblici sono possibili regolamentazioni più ampie, incluse prescrizioni di assegnazione e limiti di reddito. Queste devono però essere introdotte come modifiche unilaterali del contratto secondo l'art. 269d cpv. 3 CO e rispettare le direttive di protezione dei dati (sentenza 4A_82/2024, consid. 3.3.4).

N. 20 Riferimenti internazionali: L'interpretazione dell'art. 109 Cost. deve avvenire alla luce degli obblighi internazionali, in particolare del Patto ONU sui diritti economici, sociali e culturali (art. 11 Patto ONU I). Questo può essere rilevante nella concretizzazione di concetti giuridici indeterminati come «abuso».

#Edilizia abitativa a prezzi accessibili e disposizioni comunali

DTF 146 I 70 (14 novembre 2019)

Le disposizioni comunali per garantire alloggi in affitto a prezzi accessibili sono compatibili con l'art. 109 cpv. 1 Cost., purché non violino il diritto federale.

Il Tribunale federale ha stabilito che le disposizioni inserite nel regolamento edilizio della città di Berna per garantire un'offerta sufficiente di alloggi in affitto a prezzi accessibili sono compatibili con il principio della prevalenza del diritto federale secondo l'art. 49 Cost.:

«Le disposizioni inserite nel regolamento edilizio della città di Berna per garantire un'offerta sufficiente di alloggi in affitto a prezzi accessibili sono compatibili con il principio della prevalenza del diritto federale (consid. 5). Esse possono essere interpretate e attuate in modo che la loro applicazione non comporti in linea di principio interventi ingiustificati nella libertà economica o nella garanzia della proprietà (consid. 6).»

DTF 149 I 25 (19 dicembre 2022)

Le disposizioni cantonali che intervengono direttamente nei contratti di locazione di diritto privato violano la prevalenza del diritto federale secondo l'art. 49 in combinato disposto con gli artt. 109 e 122 Cost.

Il Tribunale federale ha ritenuto che il § 8a cpv. 3 lett. a della Legge basilese sulla promozione di alloggi, che prevedeva un diritto di rientro forfettario per i locatari dopo i risanamenti, viola la prevalenza del diritto federale:

«Il previsto diritto di rientro accordato forfettariamente è di natura civilistica e interviene direttamente nel rapporto tra locatario e locatore disciplinato in modo conclusivo dal diritto federale. Abrogazione della disposizione perché viola la prevalenza del diritto federale (consid. 4.4.5).»

#Pigioni abusive e impugnabilità

DTF 150 III 123 (29 novembre 2023)

La competenza ancorata costituzionalmente secondo l'art. 109 cpv. 1 Cost. comprende la protezione contro le pigioni abusive mediante regole di valutazione precise.

Il Tribunale federale ha stabilito nel contesto dell'impugnazione di pigioni iniziali:

«La protezione contro le pigioni abusive ancorata costituzionalmente secondo l'art. 109 cpv. 1 Cost. non mira a valutare una pigione iniziale con precisione al centesimo. Piuttosto si giustifica una valutazione basata su indizi appropriati (consid. 4.2).»

#Modifiche unilaterali del contratto in materia di locazione

Sentenza 4A_82/2024 del 19 agosto 2024 (ZMP 2024 n. 9)

I regolamenti comunali di locazione possono essere introdotti come modifiche unilaterali del contratto secondo l'art. 269d cpv. 3 CO, se esiste un legittimo interesse pubblico.

Il Tribunale federale ha riconosciuto in linea di principio l'ammissibilità di prescrizioni di assegnazione e criteri di reddito per alloggi sovvenzionati con mezzi pubblici:

«Sussiste un motivo di giustificazione secondo l'art. 31 cpv. 2 lett. a LPD. Il trattamento dei dati è necessario in relazione diretta con l'esecuzione del contratto e si trova pertanto nell'interesse preponderante della ricorrente [...] trattandosi di unità abitative sovvenzionate con mezzi pubblici della mano pubblica (consid. 3.3.4).»

Sentenza 1C_19/2018 del 2 marzo 2018

Le disposizioni della polizia stradale in relazione ai lavori di risanamento non toccano direttamente l'art. 109 Cost., ma mostrano l'importanza di misure pubbliche proporzionate:

«La sentenza impugnata costituisce una decisione su misure cautelari nel senso dell'art. 98 LTF. Con il ricorso contro una tale decisione può essere censurata solo la violazione di diritti costituzionali (consid. 2.2).»

#Sviluppi recenti

La giurisprudenza mostra una crescente differenziazione tra strumenti di diritto pubblico e di diritto privato in materia di locazione. Mentre le disposizioni comunali nell'ambito della pianificazione del territorio sono in linea di principio ammissibili (DTF 146 I 70), la prevalenza del diritto federale vieta interventi diretti nei rapporti di locazione di diritto privato (DTF 149 I 25).

Particolare importanza riveste la delimitazione tra rapporti di locazione sovvenzionati pubblicamente e di diritto privato. Il Tribunale federale riconosce per i primi possibilità di intervento più ampie, ma esige sempre il rispetto del diritto imperativo della locazione.

La decisione 4A_82/2024 mostra tuttavia anche i limiti della giurisprudenza del Tribunale supremo: la fattispecie alla base della sentenza era contraria agli atti, poiché contrariamente al presupposto del Tribunale federale non si trattava di alloggi sovvenzionati con mezzi pubblici. Ciò evidenzia la necessità di accertamenti precisi della fattispecie in questo complesso ambito giuridico.

#Campi di tensione

Diritto federale vs. politica cantonale dell'alloggio

La giurisprudenza sull'art. 109 Cost. riflette il rapporto di tensione tra la competenza di diritto federale in materia di locazione e gli obiettivi di politica dell'alloggio cantonali e comunali. Mentre l'art. 109 Cost. attribuisce alla Confederazione la competenza per prescrizioni contro gli abusi in materia di locazione, Cantoni e Comuni aspirano spesso a regolamentazioni sociali più ampie.

Il Tribunale federale traccia qui limiti chiari: le disposizioni di diritto pubblico sull'edilizia abitativa sono ammissibili (DTF 146 I 70), ma gli interventi diretti nei contratti di locazione di diritto privato sono vietati (DTF 149 I 25). Questa delimitazione non è sempre netta, come mostra la complessa fattispecie in 4A_82/2024.

Proporzionalità e protezione dei diritti fondamentali

Un ulteriore campo di tensione sussiste tra l'attuazione della politica sociale dell'alloggio e la protezione di diritti fondamentali come la libertà economica e la garanzia della proprietà. Il Tribunale federale esige un'attenta ponderazione degli interessi e sottolinea la necessità di misure proporzionate.

La giurisprudenza più recente mostra inoltre l'importanza degli aspetti di protezione dei dati nell'attuazione degli obiettivi di politica dell'alloggio. Anche nell'ambito dell'edilizia abitativa sociale devono essere rispettati i principi del trattamento dei dati.

Sfide metodologiche

La giurisprudenza sull'art. 109 Cost. evidenzia infine sfide metodologiche nell'applicazione delle norme costituzionali di competenza in combinazione con il diritto ordinario. La delimitazione tra misure di diritto pubblico ammissibili e interventi inammissibili nel diritto privato richiede un esame differenziato del rispettivo contesto normativo e degli obiettivi perseguiti.