#1. Entstehungsgeschichte

N. 1 Art. 109 BV geht auf die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 zurück. Die Bestimmung übernahm materiell unverändert die bisherigen Art. 34septies und 34novies aBV, welche durch die Volksabstimmungen vom 5. März 1972 und 7. Februar 1986 in die Verfassung aufgenommen worden waren (Rohrbach, mp 2/2014, 89 ff.).

N. 2 Die Einführung der Verfassungskompetenz erfolgte als Reaktion auf die angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt in den 1970er-Jahren. Die Botschaft des Bundesrates vom 15. September 1971 (BBl 1971 II 1429) betonte die Notwendigkeit eines wirksamen Schutzes der Mieter als typischerweise schwächere Vertragspartei. Die spätere Ergänzung um Abs. 2 im Jahr 1986 sollte ein zusätzliches Instrument zur Bekämpfung von Wohnungsknappheit schaffen (BBl 1985 I 1389, 1401).

#2. Systematische Einordnung

N. 3 Art. 109 BV bildet zusammen mit Art. 108 BV (Wohnbau- und Wohneigentumsförderung) und Art. 110 BV (Arbeitsschutz) den Kern der sozialpolitischen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Wirtschaftsbereich. Die Bestimmung steht in systematischem Zusammenhang mit der allgemeinen Privatrechtsgesetzgebung nach Art. 122 Abs. 1 BV, geht aber als speziellere Norm vor.

N. 4 Im Verhältnis zu den Grundrechten ist Art. 109 BV im Lichte der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) auszulegen. Der verfassungsrechtliche Schutzauftrag legitimiert Einschränkungen dieser Grundrechte, soweit sie verhältnismässig sind (BGE 146 I 70 E. 6).

N. 5 Die Kompetenz nach Art. 109 BV ist eine umfassende Bundesgesetzgebungskompetenz. Sie verdrängt die kantonale Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich des Mietrechts vollständig, soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht hat (→ Art. 49 Abs. 1 BV; BGE 149 I 25 E. 4.3).

#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt

N. 6 Missbräuche im Mietwesen (Abs. 1): Der Begriff des Missbrauchs umfasst nach der Lehre Sachverhalte, in denen eine Vertragspartei gegen Treu und Glauben handelt oder ihre überlegene Position ausnutzt, um ein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung zu schaffen (→ Art. 5 Abs. 1 ZGB). Die Verfassung nennt zwei qualifizierte Missbrauchstatbestände beispielhaft («namentlich»):

N. 7 Missbräuchliche Mietzinse: Darunter fallen Mietzinse, die in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Gegenleistung stehen. Die konkrete Ausgestaltung erfolgt durch Art. 269 ff. OR, welche verschiedene Bewertungsmethoden vorsehen. Nach der Rechtsprechung können die Parteien zwischen dem Ertragskriterium und der Orts- oder Quartierüblichkeit wählen, nicht aber beide Kriterien kumulativ geltend machen (BGE 150 III 123 E. 4.2).

N. 8 Missbräuchliche Kündigungen: Diese liegen vor, wenn die Kündigung gegen Treu und Glauben verstösst oder in Härtefällen zu unbilligen Ergebnissen führt. Die Konkretisierung findet sich in Art. 271 ff. OR (Lachat et al., Das Mietrecht für die Praxis, 8. Aufl. 2010, N. 10.1 ff.).

N. 9 Befristete Erstreckung: Die Verfassung ermächtigt zur Einführung eines sozialen Kündigungsschutzes durch zeitlich begrenzte Fortsetzung des Mietverhältnisses trotz rechtmässiger Kündigung. Dies wurde in Art. 272 ff. OR umgesetzt (SVIT, Kommentar, 3. Aufl. 2008, Art. 272 N. 1).

N. 10 Allgemeinverbindlicherklärung von Rahmenmietverträgen (Abs. 2): Diese 1986 eingeführte Kompetenz ermöglicht es, zwischen Mieter- und Vermieterverbänden ausgehandelte Rahmenmietverträge für allgemeinverbindlich zu erklären. Die Voraussetzungen sind kumulativ:

• Angemessene Berücksichtigung begründeter Minderheitsinteressen
• Beachtung regionaler Verschiedenheiten
• Wahrung der Rechtsgleichheit

Die praktische Bedeutung ist gering geblieben; bisher erfolgten nur zwei Allgemeinverbindlicherklärungen (Roncoroni, mp 1/2004, 1 ff.).

#4. Rechtsfolgen

N. 11 Gesetzgebungspflicht: Art. 109 Abs. 1 BV begründet eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundes zum Erlass von Schutzvorschriften. Diese Pflicht wurde durch die Mietrechtsbestimmungen des OR (Art. 253-274g OR) und flankierende verfahrensrechtliche Regelungen erfüllt.

N. 12 Vorrang des Bundesrechts: Die umfassende Bundesgesetzgebung im Mietrecht schliesst kantonale Regelungen aus, die direkt in privatrechtliche Mietverhältnisse eingreifen. Zulässig bleiben öffentlich-rechtliche Massnahmen der Wohnbauförderung, soweit sie das Bundesprivatrecht nicht unterlaufen (BGE 149 I 25 E. 4.4.5; BGE 146 I 70 E. 5).

N. 13 Schutzrichtung: Die Norm zielt primär auf den Schutz des Mieters als regelmässig schwächere Vertragspartei ab. Dies schliesst aber einen Schutz des Vermieters vor missbräuchlichem Verhalten des Mieters nicht aus (Permann, Kommentar zum Mietrecht, 2007, Einl. N. 32).

#5. Streitstände

N. 14 Reichweite der Bundeskompetenz: Umstritten ist die Reichweite der bundesrechtlichen Sperrwirkung. Während eine Lehrmeinung von einer umfassenden Verdrängung kantonaler Kompetenzen im gesamten Mietrecht ausgeht, vertreten Teile der Lehre eine differenziertere Betrachtung. Higi (ZK, Die Miete, 3. Aufl. 1994, Vorbem. N. 201) und Lachat (Das Mietrecht für die Praxis, N. 1.4.2) anerkennen Spielräume für kantonales öffentliches Recht, soweit es nicht in die privatrechtlichen Verhältnisse eingreift.

N. 15 Bewertungsmethoden bei Mietzinsmissbrauch: Kontrovers diskutiert wird das Verhältnis zwischen Ertrags- und Vergleichsmietekriterium. Die herrschende Lehre (SVIT, Kommentar, Art. 269a N. 7) befürwortet ein Wahlrecht der Parteien. Eine Mindermeinung (Rossinelli, in: Bohnet/Wessner, 16. Séminaire sur le droit du bail, 2010, 175 f.) plädiert für eine kumulative Anwendung beider Kriterien zur umfassenden Missbrauchskontrolle.

N. 16 Soziale Wohnungspolitik und Privatautonomie: Ein grundlegender Streitstand betrifft das Spannungsverhältnis zwischen sozialem Mieterschutz und privatautonomer Vertragsgestaltung. Während ein Teil der Lehre (Permann, Kommentar, Einl. N. 45 ff.) für eine restriktive Auslegung der Missbrauchstatbestände plädiert, befürwortet die Gegenmeinung (Lachat et al., N. 10.2.1; Rohrbach, mp 2/2014, 125) eine extensive Interpretation im Lichte des verfassungsrechtlichen Schutzauftrags.

#6. Praxishinweise

N. 17 Abgrenzung zulässiger kommunaler Massnahmen: Gemeinden können im Rahmen der Raumplanung Vorschriften zum preisgünstigen Wohnungsbau erlassen, solange diese nicht direkt in bestehende Mietverhältnisse eingreifen. Zulässig sind etwa Bebauungspläne mit Anteilen für preisgünstigen Wohnraum oder Förderprogramme mit freiwilliger Teilnahme (BGE 146 I 70).

N. 18 Verfahrensrechtliche Aspekte: Bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit Art. 109 BV ist das obligatorische Schlichtungsverfahren nach Art. 200 f. ZPO zu beachten. Die paritätischen Schlichtungsbehörden nach Art. 201 ZPO bilden eine wichtige Institution zur niederschwelligen Durchsetzung des Mieterschutzes.

N. 19 Besonderheiten bei öffentlich geförderten Wohnungen: Bei mit öffentlichen Mitteln verbilligten Wohnungen sind weitergehende Regulierungen möglich, einschliesslich Belegungsvorschriften und Einkommensgrenzen. Diese müssen jedoch als einseitige Vertragsänderungen nach Art. 269d Abs. 3 OR eingeführt werden und die datenschutzrechtlichen Vorgaben beachten (Urteil 4A_82/2024, E. 3.3.4).

N. 20 Internationale Bezüge: Die Auslegung von Art. 109 BV ist im Lichte internationaler Verpflichtungen vorzunehmen, insbesondere des UN-Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Art. 11 UNO-Pakt I). Dies kann bei der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe wie «Missbrauch» relevant werden.

#Preisgünstiger Wohnungsbau und kommunale Bestimmungen

BGE 146 I 70 (14. November 2019)

Kommunale Bestimmungen zur Sicherstellung preisgünstiger Mietwohnungen sind mit Art. 109 Abs. 1 BV vereinbar, soweit sie das Bundesrecht nicht verletzen.

Das Bundesgericht hielt fest, dass die in die Bauordnung der Stadt Bern aufgenommenen Bestimmungen zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen mit dem Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 BV vereinbar sind:

«Die in die Bauordnung der Stadt Bern aufgenommenen Bestimmungen zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen sind mit dem Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht vereinbar (E. 5). Sie lassen sich so auslegen und umsetzen, dass mit ihrer Anwendung grundsätzlich keine ungerechtfertigten Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie verbunden sind (E. 6).»

BGE 149 I 25 (19. Dezember 2022)

Kantonale Bestimmungen, die direkt in privatrechtliche Mietverträge eingreifen, verletzen den Vorrang des Bundesrechts nach Art. 49 i.V.m. Art. 109 und 122 BV.

Das Bundesgericht befand, dass § 8a Abs. 3 lit. a des Basler Wohnraumförderungsgesetzes, welcher ein pauschales Rückkehrrecht für Mietparteien nach Sanierungen vorsah, gegen den Vorrang des Bundesrechts verstösst:

«Das vorgesehene, pauschal eingeräumte Rückkehrrecht ist zivilrechtlicher Natur und greift direkt in das vom Bundesrecht abschliessend geregelte Verhältnis zwischen Mieter und Vermieter ein. Aufhebung der Bestimmung, weil sie gegen den Vorrang des Bundesrechts verstösst (E. 4.4.5).»

#Missbräuchliche Mietzinse und Anfechtbarkeit

BGE 150 III 123 (29. November 2023)

Die verfassungsrechtlich verankerte Kompetenz nach Art. 109 Abs. 1 BV umfasst den Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen mittels präziser Bewertungsregeln.

Das Bundesgericht stellte im Kontext der Anfechtung von Anfangsmietzinsen fest:

«Das besprochene verfassungsmässig verankerte Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen gemäss Art. 109 Abs. 1 BV nicht darum, rappengenau einen Anfangsmietzins zu beurteilen. Vielmehr rechtfertige sich eine Beurteilung aufgrund sachgerechter Indizien (E. 4.2).»

#Einseitige Vertragsänderungen im Mietwesen

Urteil 4A_82/2024 vom 19. August 2024 (ZMP 2024 Nr. 9)

Städtische Vermietungsreglemente können als einseitige Vertragsänderungen nach Art. 269d Abs. 3 OR eingeführt werden, wenn ein legitimes öffentliches Interesse besteht.

Das Bundesgericht anerkannte grundsätzlich die Zulässigkeit von Belegungsvorschriften und Einkommenskriterien bei mit öffentlichen Mitteln verbilligten Wohnungen:

«Es liegt ein Rechtfertigungsgrund gemäss Art. 31 Abs. 2 lit. a DSG vor. Die Datenbearbeitung ist im unmittelbaren Zusammenhang mit der Vertragsabwicklung erforderlich und liegt daher im überwiegenden Interesse der Beschwerdeführerin [...] da es sich um mit öffentlichen Mitteln verbilligte Wohneinheiten der öffentlichen Hand handle (E. 3.3.4).»

Urteil 1C_19/2018 vom 2. März 2018

Verkehrspolizeiliche Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungsarbeiten berühren Art. 109 BV nicht direkt, zeigen aber die Bedeutung verhältnismässiger öffentlicher Massnahmen auf:

«Das angefochtene Urteil stellt einen Entscheid über vorsorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 98 BGG dar. Mit der Beschwerde gegen einen solchen Entscheid kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (E. 2.2).»

#Neuere Entwicklungen

Die Rechtsprechung zeigt eine zunehmende Differenzierung zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Instrumenten im Mietwesen. Während kommunale Bestimmungen im Rahmen der Raumplanung grundsätzlich zulässig sind (BGE 146 I 70), verbietet der Vorrang des Bundesrechts direkte Eingriffe in privatrechtliche Mietverhältnisse (BGE 149 I 25).

Besondere Bedeutung kommt der Abgrenzung zwischen öffentlich geförderten und privatrechtlichen Mietverhältnissen zu. Das Bundesgericht anerkennt bei ersteren weitergehende Eingriffsmöglichkeiten, verlangt aber stets die Wahrung des zwingenden Mietrechts.

Der Entscheid 4A_82/2024 zeigt jedoch auch die Grenzen der höchstrichterlichen Rechtsprechung auf: Der dem Urteil zugrunde liegende Sachverhalt war aktenwidrig, da es sich entgegen der bundesgerichtlichen Annahme nicht um mit öffentlichen Mitteln verbilligte Wohnungen handelte. Dies verdeutlicht die Notwendigkeit präziser Sachverhaltsabklärungen in diesem komplexen Rechtsgebiet.

#Spannungsfelder

Bundesrecht vs. Kantonale Wohnungspolitik

Die Rechtsprechung zu Art. 109 BV reflektiert das Spannungsverhältnis zwischen der bundesrechtlichen Kompetenz im Mietrecht und den kantonalen bzw. kommunalen wohnungspolitischen Zielen. Während Art. 109 BV dem Bund die Kompetenz für Vorschriften gegen Missbräuche im Mietwesen zuweist, streben Kantone und Gemeinden oft weitergehende soziale Regulierungen an.

Das Bundesgericht zieht hier klare Grenzen: Öffentlich-rechtliche Bestimmungen zum Wohnungsbau sind zulässig (BGE 146 I 70), direkte Eingriffe in privatrechtliche Mietverträge aber untersagt (BGE 149 I 25). Diese Abgrenzung ist nicht immer trennscharf, wie der komplexe Sachverhalt in 4A_82/2024 zeigt.

Verhältnismässigkeit und Grundrechtsschutz

Ein weiteres Spannungsfeld besteht zwischen der Verwirklichung sozialer Wohnungspolitik und dem Schutz von Grundrechten wie der Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie. Das Bundesgericht verlangt eine sorgfältige Interessenabwägung und betont die Notwendigkeit verhältnismässiger Massnahmen.

Die neuere Rechtsprechung zeigt zudem die Bedeutung datenschutzrechtlicher Aspekte bei der Durchsetzung wohnungspolitischer Ziele. Auch im Bereich des sozialen Wohnungsbaus müssen die Grundsätze der Datenbearbeitung beachtet werden.

Methodische Herausforderungen

Die Rechtsprechung zu Art. 109 BV verdeutlicht schliesslich methodische Herausforderungen bei der Anwendung verfassungsrechtlicher Kompetenznormen im Zusammenspiel mit dem einfachen Recht. Die Abgrenzung zwischen zulässigen öffentlich-rechtlichen Massnahmen und unzulässigen Eingriffen in das Privatrecht erfordert eine differenzierte Betrachtung des jeweiligen Regelungskontexts und der verfolgten Ziele.