#1. Genesi storica
N. 1 L'art. 108 Cost. prosegue la lunga tradizione di promozione dell'edilizia abitativa in Svizzera. L'articolo si basa sull'art. 34sexies vCost. (inserito nel 1972), che a sua volta risale all'art. 34quinquies vCost. (1947) (FF 1997 I 1, 339). La base costituzionale originaria del 1947 sorse nel dopoguerra come reazione all'acuta penuria di alloggi.
N. 2 Il messaggio sulla nuova Costituzione federale sottolinea la continuità della promozione dell'edilizia abitativa confederale: «La promozione dell'edilizia abitativa e della proprietà d'abitazione sono compiti della Confederazione dal 1972 rispettivamente dal 1947» (FF 1997 I 339). Durante la revisione totale del 1999 la disposizione è stata ripresa senza modifiche sostanziali, ma è stata modernizzata dal punto di vista linguistico e riorganizzata sistematicamente.
N. 3 L'evoluzione storica mostra tre fasi: La fase del diritto di necessità (1936-1947) con interventi confederali diretti, la fase di stabilizzazione (1947-1972) con le prime basi costituzionali, e la fase moderna dal 1972 con ampie competenze di promozione inclusa la promozione della proprietà.
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 108 Cost. si trova nel Titolo 3 «Confederazione, Cantoni e Comuni», Capitolo 2 «Competenze», Sezione 8 «Abitazione, lavoro, sicurezza sociale e sanità». La disposizione forma insieme all'art. 109 Cost. (diritto di locazione) il fondamento costituzionale della politica abitativa della Confederazione.
N. 5 La norma presenta stretti rimandi incrociati a diverse disposizioni costituzionali: → art. 41 cpv. 1 lett. e Cost. (obiettivo sociale abitazione), → art. 75 Cost. (pianificazione del territorio), → art. 111 e 113 Cost. (previdenza professionale per la promozione della proprietà d'abitazione) nonché → art. 127 cpv. 2 Cost. (misure promozionali fiscali). Questi collegamenti sistematici mostrano la complessità della politica abitativa.
N. 6 A differenza dell'art. 41 cpv. 1 lett. e Cost., che formula un obiettivo sociale non giustiziabile, l'art. 108 Cost. fonda una vera competenza confederale con corrispondenti obblighi d'azione. La norma è concepita come mandato promozionale, non come diritto fondamentale o pretesa soggettiva (DTF 148 I 210 consid. 4.4.6).
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
N. 7 Il concetto «promuove» implica un obbligo d'azione attivo della Confederazione, ma le concede un considerevole margine di manovra. La promozione avviene principalmente attraverso incentivi finanziari, fideiussioni, prestiti e agevolazioni fiscali.
N. 8 La promozione comprende tre ambiti: Primo l'edilizia abitativa come tale, indipendentemente dalla forma di proprietà. Secondo l'acquisizione di proprietà di appartamenti e case, dove è centrale la limitazione al «fabbisogno proprio di privati» – le seconde case e gli immobili di rendimento non rientrano (DTF 132 I 157 consid. 3.3). Terzo l'attività di enti e organizzazioni dell'edilizia abitativa di pubblica utilità, con cui si intendono cooperative e fondazioni.
N. 9 L'elencazione esemplificativa («segnatamente») nomina quattro strumenti principali: L'acquisizione e l'allestimento di terreni si riferisce a una politica fondiaria attiva e alla messa a disposizione di terreni edificabili. La razionalizzazione dell'edilizia abitativa comprende miglioramenti tecnici e organizzativi. Il contenimento dei costi dell'edilizia abitativa mira alla riduzione dei costi di costruzione. Il contenimento dei costi dell'abitazione riguarda i costi correnti per gli abitanti.
N. 10 Gli strumenti promozionali spaziano dalla promozione della ricerca ai progetti pilota fino agli aiuti finanziari diretti. La promozione della proprietà d'abitazione con fondi della previdenza professionale (art. 30c segg. LPP) rappresenta uno strumento importante, così come le misure fiscali per il valore locativo proprio (DTF 148 I 210 consid. 4.4.6).
#3.3 Competenza regolamentare (cpv. 3)
N. 11 La competenza legislativa facoltativa («può emanare prescrizioni») si limita a due ambiti: l'allestimento di terreni e la razionalizzazione edilizia. Questa competenza è sussidiaria alle normative cantonali e deve rispettare la sovranità cantonale in materia di pianificazione del territorio (→ art. 75 Cost.). La Confederazione finora ha fatto un uso moderato di questa competenza.
#3.4 Gruppi destinatari particolari (cpv. 4)
N. 12 L'obbligo di considerazione («segnatamente») per famiglie, anziani, bisognosi e disabili concretizza l'idea dello Stato sociale. Questi gruppi devono essere trattati prioritariamente in tutte le misure promozionali, senza che altri gruppi di persone siano esclusi.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 13 L'art. 108 Cost. fonda principalmente un mandato legislativo e promozionale per la Confederazione. Dalla norma non si possono derivare diritti soggettivi diretti. L'attuazione avviene tramite leggi speciali come la legge sulla promozione dell'alloggio (LPrA) e la legge sulla promozione della proprietà d'abitazione (LPPA).
N. 14 L'obbligo promozionale non è assoluto, ma è soggetto alla riserva dei mezzi disponibili e dei compiti statali concorrenti. La Confederazione dispone di un considerevole margine discrezionale nella scelta e configurazione degli strumenti promozionali (DTF 108 Ib 150 consid. 4).
N. 15 Dall'art. 108 Cost. non deriva per i Cantoni alcun obbligo diretto, tuttavia essi devono attuare le misure promozionali del diritto federale e non possono contrastarle. La promozione cantonale dell'edilizia abitativa rimane ammissibile e auspicabile (→ art. 46 Cost.).
#5. Controversie
N. 16 Portata della clausola del fabbisogno proprio: Cardinaux sostiene un'interpretazione restrittiva del «fabbisogno proprio di privati», secondo cui sono comprese solo le prime abitazioni. Altri autori propendono per un'interpretazione più generosa, che include anche appartamenti in proprietà affittati come futura previdenza per la vecchiaia. Il Tribunale federale ha optato per l'interpretazione restrittiva (DTF 132 I 157).
N. 17 Rapporto con l'art. 41 Cost.: È controverso se l'art. 108 Cost. contenga, oltre al mero mandato promozionale, anche un obbligo di garanzia per alloggi adeguati. La dottrina prevalente (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, § 51 n. 3625) lo nega e rimanda alla chiara separazione tra obiettivi sociali e norme di competenza.
N. 18 Entità della promozione fiscale: È discusso controversamente fino a che punto l'art. 108 Cost. giustifichi privilegi fiscali per la proprietà d'abitazione. Mentre alcuni autori considerano costituzionalmente conformi ampie possibilità di deduzione, altri invitano alla moderazione in considerazione dell'equità fiscale (→ art. 127 Cost.).
#6. Indicazioni pratiche
N. 19 Per la richiesta di promozione dell'edilizia abitativa devono essere osservate le schede informative dettagliate dell'Ufficio federale delle abitazioni (UFAB). Queste hanno carattere de facto vincolante e vengono utilizzate dai tribunali come ausili interpretativi determinanti (B-696/2022).
N. 20 La possibilità di prelievo anticipato per la proprietà d'abitazione dalla previdenza professionale (art. 30c LPP) rappresenta per molte persone la misura promozionale più importante. Da osservare sono i rigorosi vincoli di destinazione e gli obblighi di rimborso in caso di alienazione.
N. 21 Gli enti di utilità pubblica per l'edilizia abitativa possono beneficiare di diverse promozioni, ma devono rispettare durevolmente i criteri di utilità pubblica (affitto a prezzo di costo, prescrizioni di assegnazione, divieto di distribuzione di utili). Le violazioni comportano la restituzione dei fondi promozionali (DTF 108 Ib 150).
N. 22 Le differenze cantonali nella promozione dell'edilizia abitativa sono considerevoli. Prima dell'inizio del progetto dovrebbero essere verificate, oltre ai programmi federali, anche le possibilità promozionali cantonali e comunali, poiché queste spesso possono essere richieste cumulativamente.