#1. Historique

N. 1 L'art. 109 Cst remonte à la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. Cette disposition a repris matériellement sans changement les anciens art. 34septies et 34novies aCst, qui avaient été insérés dans la Constitution par les votations populaires des 5 mars 1972 et 7 février 1986 (Rohrbach, mp 2/2014, 89 ss.).

N. 2 L'introduction de cette compétence constitutionnelle s'est faite en réaction à la situation tendue du marché du logement dans les années 1970. Le message du Conseil fédéral du 15 septembre 1971 (FF 1971 II 1429) soulignait la nécessité d'une protection efficace des locataires en tant que partie contractuelle typiquement plus faible. Le complément ultérieur de l'al. 2 en 1986 devait créer un instrument supplémentaire de lutte contre la pénurie de logements (FF 1985 I 1389, 1401).

#2. Classement systématique

N. 3 L'art. 109 Cst forme avec l'art. 108 Cst (encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements) et l'art. 110 Cst (protection des travailleurs) le noyau des compétences législatives de politique sociale de la Confédération dans le domaine économique. Cette disposition s'inscrit dans une relation systématique avec la législation générale de droit privé selon l'art. 122 al. 1 Cst, mais prime en tant que norme plus spéciale.

N. 4 Dans sa relation avec les droits fondamentaux, l'art. 109 Cst doit être interprété à la lumière de la garantie de la propriété (art. 26 Cst) et de la liberté économique (art. 27 Cst). Le mandat constitutionnel de protection légitime des restrictions de ces droits fondamentaux dans la mesure où elles sont proportionnelles (ATF 146 I 70 consid. 6).

N. 5 La compétence selon l'art. 109 Cst est une compétence législative fédérale complète. Elle évince entièrement la compétence législative cantonale dans le domaine du droit du bail, pour autant que la Confédération ait fait usage de sa compétence (→ art. 49 al. 1 Cst; ATF 149 I 25 consid. 4.3).

#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

N. 6 Abus dans les rapports de bail (al. 1) : La notion d'abus englobe selon la doctrine des situations dans lesquelles une partie contractante agit contre la bonne foi ou exploite sa position supérieure pour créer un déséquilibre entre prestation et contre-prestation (→ art. 5 al. 1 CC). La Constitution cite deux cas d'abus qualifiés à titre d'exemple (« notamment ») :

N. 7 Loyers abusifs : Cela comprend les loyers qui sont dans une disproportion manifeste avec la contre-prestation. La concrétisation s'effectue par les art. 269 ss CO, qui prévoient diverses méthodes d'évaluation. Selon la jurisprudence, les parties peuvent choisir entre le critère du rendement et l'usage local ou du quartier, mais ne peuvent pas faire valoir les deux critères de manière cumulative (ATF 150 III 123 consid. 4.2).

N. 8 Congés abusifs : Ceux-ci sont donnés lorsque le congé viole la bonne foi ou conduit à des résultats inéquitables dans des cas de rigueur. La concrétisation se trouve dans les art. 271 ss CO (Lachat et al., Das Mietrecht für die Praxis, 8e éd. 2010, N. 10.1 ss).

N. 9 Prolongation à titre temporaire : La Constitution autorise l'introduction d'une protection sociale contre les congés par la continuation limitée dans le temps du rapport de bail malgré un congé légal. Ceci a été mis en œuvre dans les art. 272 ss CO (SVIT, Kommentar, 3e éd. 2008, Art. 272 N. 1).

N. 10 Extension de la force obligatoire générale de contrats-cadres de bail (al. 2) : Cette compétence introduite en 1986 permet de déclarer d'extension de la force obligatoire générale les contrats-cadres de bail négociés entre associations de locataires et de bailleurs. Les conditions sont cumulatives :

• Prise en considération appropriée des intérêts légitimes des minorités
• Respect des diversités régionales
• Respect de l'égalité de traitement

L'importance pratique est restée faible ; seules deux extensions de force obligatoire générale ont eu lieu à ce jour (Roncoroni, mp 1/2004, 1 ss).

#4. Effets juridiques

N. 11 Obligation de légiférer : L'art. 109 al. 1 Cst fonde une obligation constitutionnelle de la Confédération d'édicter des dispositions de protection. Cette obligation a été remplie par les dispositions du droit du bail du CO (art. 253-274g CO) et des règles procédurales d'accompagnement.

N. 12 Primauté du droit fédéral : La législation fédérale complète en matière de droit du bail exclut les réglementations cantonales qui interviennent directement dans les rapports de bail de droit privé. Demeurent admissibles les mesures de droit public d'encouragement de la construction de logements, pour autant qu'elles ne contournent pas le droit privé fédéral (ATF 149 I 25 consid. 4.4.5; ATF 146 I 70 consid. 5).

N. 13 Direction de protection : La norme vise en premier lieu la protection du locataire en tant que partie contractuelle régulièrement plus faible. Ceci n'exclut cependant pas une protection du bailleur contre un comportement abusif du locataire (Permann, Kommentar zum Mietrecht, 2007, Einl. N. 32).

#5. Questions controversées

N. 14 Portée de la compétence fédérale : La portée de l'effet d'exclusion du droit fédéral est controversée. Tandis qu'une opinion doctrinale part d'un évincemement complet des compétences cantonales dans l'ensemble du droit du bail, une partie de la doctrine défend une approche plus différenciée. Higi (ZK, Die Miete, 3e éd. 1994, Vorbem. N. 201) et Lachat (Das Mietrecht für die Praxis, N. 1.4.2) reconnaissent des marges de manœuvre pour le droit public cantonal, pour autant qu'il n'intervienne pas dans les rapports de droit privé.

N. 15 Méthodes d'évaluation en cas d'abus de loyer : Le rapport entre le critère du rendement et celui du loyer comparatif fait l'objet de discussions controversées. La doctrine dominante (SVIT, Kommentar, Art. 269a N. 7) privilégie un droit de choix des parties. Une opinion minoritaire (Rossinelli, in: Bohnet/Wessner, 16e Séminaire sur le droit du bail, 2010, 175 s) plaide pour une application cumulative des deux critères pour un contrôle complet des abus.

N. 16 Politique sociale du logement et autonomie privée : Une question controversée fondamentale concerne la tension entre protection sociale des locataires et aménagement contractuel relevant de l'autonomie privée. Tandis qu'une partie de la doctrine (Permann, Kommentar, Einl. N. 45 ss) plaide pour une interprétation restrictive des cas d'abus, l'opinion contraire (Lachat et al., N. 10.2.1; Rohrbach, mp 2/2014, 125) privilégie une interprétation extensive à la lumière du mandat constitutionnel de protection.

#6. Indications pratiques

N. 17 Délimitation des mesures communales admissibles : Les communes peuvent édicter dans le cadre de l'aménagement du territoire des prescriptions relatives à la construction de logements bon marché, tant qu'elles n'interviennent pas directement dans des rapports de bail existants. Sont admissibles par exemple les plans d'affectation avec des parts pour le logement bon marché ou les programmes d'encouragement à participation volontaire (ATF 146 I 70).

N. 18 Aspects procéduraux : En cas de litiges en relation avec l'art. 109 Cst, il faut observer la procédure de conciliation obligatoire selon les art. 200 s CPC. Les autorités de conciliation paritaires selon l'art. 201 CPC constituent une institution importante pour la mise en œuvre à bas seuil de la protection des locataires.

N. 19 Particularités des logements encouragés par les pouvoirs publics : Pour les logements rendus bon marché par des moyens publics, des réglementations plus étendues sont possibles, y compris des prescriptions d'attribution et des limites de revenu. Celles-ci doivent cependant être introduites comme modifications unilatérales de contrat selon l'art. 269d al. 3 CO et respecter les exigences de protection des données (arrêt 4A_82/2024, consid. 3.3.4).

N. 20 Références internationales : L'interprétation de l'art. 109 Cst doit être effectuée à la lumière des obligations internationales, en particulier du Pacte de l'ONU relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (art. 11 Pacte ONU I). Ceci peut être pertinent lors de la concrétisation de notions juridiques indéterminées comme « abus ».

#Construction de logements à prix modéré et réglementations communales

ATF 146 I 70 (14 novembre 2019)

Les réglementations communales visant à garantir des logements locatifs à prix modéré sont compatibles avec l'art. 109 al. 1 Cst., dans la mesure où elles ne violent pas le droit fédéral.

Le Tribunal fédéral a établi que les dispositions intégrées dans le règlement de construction de la ville de Berne pour garantir une offre suffisante de logements locatifs à prix modéré sont compatibles avec le principe de la primauté du droit fédéral selon l'art. 49 Cst. :

« Les dispositions intégrées dans le règlement de construction de la ville de Berne pour garantir une offre suffisante de logements locatifs à prix modéré sont compatibles avec le principe de la primauté du droit fédéral (consid. 5). Elles peuvent être interprétées et mises en œuvre de sorte que leur application n'entraîne en principe aucune atteinte injustifiée à la liberté économique ou à la garantie de la propriété (consid. 6). »

ATF 149 I 25 (19 décembre 2022)

Les dispositions cantonales qui interviennent directement dans les contrats de bail de droit privé violent la primauté du droit fédéral selon l'art. 49 en relation avec les art. 109 et 122 Cst.

Le Tribunal fédéral a jugé que le § 8a al. 3 let. a de la loi bâloise sur l'encouragement du logement, qui prévoyait un droit de retour forfaitaire pour les parties locataires après des rénovations, viole la primauté du droit fédéral :

« Le droit de retour prévu, accordé de manière forfaitaire, est de nature civiliste et intervient directement dans la relation entre locataire et bailleur réglée de manière exhaustive par le droit fédéral. Annulation de la disposition, car elle viole la primauté du droit fédéral (consid. 4.4.5). »

#Loyers abusifs et contestabilité

ATF 150 III 123 (29 novembre 2023)

La compétence ancrée constitutionnellement selon l'art. 109 al. 1 Cst. comprend la protection contre les loyers abusifs au moyen de règles d'évaluation précises.

Le Tribunal fédéral a établi dans le contexte de la contestation de loyers initiaux :

« La protection constitutionnellement ancrée contre les loyers abusifs selon l'art. 109 al. 1 Cst. ne vise pas à évaluer un loyer initial au centime près. Il se justifie plutôt de procéder à une évaluation sur la base d'indices appropriés (consid. 4.2). »

#Modifications unilatérales de contrat dans le domaine locatif

Arrêt 4A_82/2024 du 19 août 2024 (ZMP 2024 n° 9)

Les règlements de location municipaux peuvent être introduits comme modifications unilatérales de contrat selon l'art. 269d al. 3 CO, lorsqu'il existe un intérêt public légitime.

Le Tribunal fédéral a reconnu en principe l'admissibilité de prescriptions d'occupation et de critères de revenus pour les logements subventionnés par des moyens publics :

« Il existe un motif justificatif selon l'art. 31 al. 2 let. a LPD. Le traitement des données est nécessaire en relation directe avec l'exécution du contrat et se trouve donc dans l'intérêt prépondérant de la recourante [...] puisqu'il s'agit d'unités de logement de la collectivité publique subventionnées par des moyens publics (consid. 3.3.4). »

Arrêt 1C_19/2018 du 2 mars 2018

Les ordonnances de police de la circulation en relation avec des travaux de rénovation ne touchent pas directement l'art. 109 Cst., mais montrent l'importance de mesures publiques proportionnées :

« L'arrêt attaqué constitue une décision sur des mesures provisionnelles au sens de l'art. 98 LTF. Le recours contre une telle décision ne peut invoquer que la violation de droits constitutionnels (consid. 2.2). »

#Développements récents

La jurisprudence montre une différenciation croissante entre les instruments de droit public et de droit privé dans le domaine locatif. Alors que les dispositions communales dans le cadre de l'aménagement du territoire sont en principe admissibles (ATF 146 I 70), la primauté du droit fédéral interdit les interventions directes dans les rapports locatifs de droit privé (ATF 149 I 25).

Une importance particulière revient à la délimitation entre les rapports locatifs soutenus par les pouvoirs publics et ceux de droit privé. Le Tribunal fédéral reconnaît pour les premiers des possibilités d'intervention plus étendues, mais exige toujours le respect du droit impératif du bail.

L'arrêt 4A_82/2024 montre cependant aussi les limites de la jurisprudence du Tribunal fédéral : l'état de fait à la base de l'arrêt était contraire au dossier, car contrairement à l'hypothèse du Tribunal fédéral, il ne s'agissait pas de logements subventionnés par des moyens publics. Cela souligne la nécessité d'éclaircissements précis des faits dans ce domaine juridique complexe.

#Domaines de tension

Droit fédéral vs. politique cantonale du logement

La jurisprudence relative à l'art. 109 Cst. reflète la tension entre la compétence de droit fédéral dans le droit du bail et les objectifs de politique du logement cantonaux et communaux. Alors que l'art. 109 Cst. attribue à la Confédération la compétence pour les prescriptions contre les abus dans le domaine locatif, les cantons et communes aspirent souvent à des régulations sociales plus étendues.

Le Tribunal fédéral trace ici des limites claires : les dispositions de droit public sur la construction de logements sont admissibles (ATF 146 I 70), mais les interventions directes dans les contrats de bail de droit privé sont interdites (ATF 149 I 25). Cette délimitation n'est pas toujours nette, comme le montre l'état de fait complexe dans l'arrêt 4A_82/2024.

Proportionnalité et protection des droits fondamentaux

Un autre domaine de tension existe entre la réalisation d'une politique sociale du logement et la protection de droits fondamentaux comme la liberté économique et la garantie de la propriété. Le Tribunal fédéral exige une pesée soigneuse des intérêts et souligne la nécessité de mesures proportionnées.

La jurisprudence récente montre en outre l'importance des aspects de protection des données lors de la mise en œuvre d'objectifs de politique du logement. Même dans le domaine de la construction sociale de logements, les principes du traitement des données doivent être respectés.

Défis méthodologiques

La jurisprudence relative à l'art. 109 Cst. met enfin en évidence des défis méthodologiques dans l'application de normes de compétence constitutionnelle en interaction avec le droit ordinaire. La délimitation entre mesures de droit public admissibles et interventions inadmissibles dans le droit privé requiert un examen différencié du contexte réglementaire respectif et des objectifs poursuivis.