#1. Genèse
N. 1 L'art. 104 Cst a été fondamentalement remanié dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. La disposition antérieure de l'art. 31bis al. 3 let. b aCst se limitait à une compétence générale de la Confédération pour la conservation d'une classe paysanne saine. La nouvelle norme constitutionnelle ancre en revanche un programme de politique agricole complet avec le concept de multifonctionnalité (FF 1997 I 1, 245 ss).
N. 2 Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale souligne le changement de paradigme de la pure promotion de la production vers l'agriculture multifonctionnelle : « L'agriculture ne doit pas seulement produire des denrées alimentaires, mais aussi contribuer à la conservation des bases naturelles de l'existence, à l'entretien du paysage rural et à l'occupation décentralisée du territoire » (FF 1997 I 247). Ce changement était déjà prévu dans la Politique agricole 2002 et a été ancré au niveau constitutionnel par l'art. 104 Cst (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst, 4e éd. 2023, art. 104 N 3).
N. 3 Le concept de multifonctionnalité a été choisi délibérément pour saisir les différentes prestations de l'agriculture pour la société. L'assemblée constituante a rejeté des formulations qui ne viseraient que la fonction de production (Waldmann/Belser/Epiney, CR Cst, 2e éd. 2024, art. 104 N 4).
#2. Insertion systématique
N. 4 L'art. 104 Cst se trouve dans la 3e section du 3e titre sur « la Confédération et les cantons » et fait partie des compétences fédérales dans le domaine économique. La disposition est systématiquement étroitement liée aux → art. 75 Cst (aménagement du territoire), → art. 76 Cst (eaux) et → art. 77 Cst (forêts), car ces domaines concernent les bases naturelles de l'existence (Rhinow/Schefer/Uebersax, Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, § 18 N 3457).
N. 5 L'article sur l'agriculture se trouve en tension avec la liberté économique (→ art. 27 Cst). L'art. 104 al. 2 Cst permet explicitement des dérogations au principe de la liberté économique, ce qui constitue une particularité de droit constitutionnel. Cette dérogation n'est cependant pas sans limites, mais doit servir aux objectifs de l'art. 104 al. 1 Cst (ATF 140 II 233 c. 3.2).
N. 6 Il faut aussi tenir compte du rapport avec les objectifs sociaux (→ art. 41 Cst), en particulier avec le droit à une alimentation suffisante. Tandis que l'art. 41 Cst a un caractère programmatique, l'art. 104 Cst fonde des compétences législatives concrètes et des obligations d'agir de la Confédération (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, N 1087).
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
#3.1 Agriculture multifonctionnelle (al. 1)
N. 7 Le concept de « production durable et axée sur le marché » combine les exigences écologiques et économiques. Durable signifie au sens du rapport Brundtland que les besoins du présent sont satisfaits sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs (Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 8).
N. 8 Les trois fonctions principales de l'agriculture sont équivalentes :
- Approvisionnement sûr (let. a) : souveraineté alimentaire et sécurité d'approvisionnement en temps de crise
- Conservation des bases naturelles de l'existence (let. b) : biodiversité, protection des sols, protection des eaux
- Occupation décentralisée du territoire (let. c) : prévention de l'exode rural, maintien des infrastructures dans l'espace rural
N. 9 La « contribution essentielle » n'exige pas une autosuffisance complète, mais une production indigène substantielle. La doctrine dominante table sur un taux d'auto-approvisionnement d'au moins 50% (Waldmann et al., CR Cst, art. 104 N 12 ; opinion différente Müller/Schefer, Droits fondamentaux en Suisse, 4e éd. 2008, p. 892, qui renvoient à la dépendance à l'importation de la Suisse).
#3.2 Encouragement d'exploitations paysannes cultivant le sol (al. 2)
N. 10 Les « efforts que l'on peut raisonnablement exiger » présupposent que les agriculteurs entreprennent d'abord leurs propres efforts. Ceux-ci comprennent l'optimisation de la gestion d'entreprise, les coopérations et les adaptations au marché. Ce n'est qu'à titre subsidiaire que l'encouragement étatique intervient (2A.40/2005 c. 4.2).
N. 11 Les « exploitations paysannes cultivant le sol » sont celles qui travaillent elles-mêmes la terre. Les exploitations de transformation pure sans base fourragère propre ne sont pas visées. Il est controversé de savoir si les personnes morales sont saisies. Le Tribunal fédéral le confirme, pour autant qu'elles soient considérées comme exploitant elles-mêmes (ATF 140 II 233 c. 3.2).
#3.3 Instruments et mesures (al. 3)
N. 12 Les paiements directs (let. a) sont la pièce maîtresse du système d'encouragement. Les « prestations écologiques requises » (PER) comprennent des exigences relatives à l'assolement, à la protection des sols, au bilan de fumure et à la protection des animaux. Le lien entre paiements directs et contraintes écologiques est obligatoire (2C_388/2008 c. 3.1).
N. 13 L'encouragement des modes de production proches de la nature (let. b) va au-delà des PER et concerne l'agriculture biologique, la production extensive et les surfaces de promotion de la biodiversité. Les incitations doivent être « économiquement rentables », c'est-à-dire compenser les coûts supplémentaires et les pertes de rendement (Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 18).
#4. Effets juridiques
N. 14 L'art. 104 Cst fonde une compétence législative étendue de la Confédération, qu'elle a exercée avec la loi sur l'agriculture (LAgr, RS 910.1) et de nombreuses ordonnances. Les cantons n'ont plus que des compétences d'exécution et des compétences réglementaires propres marginales (2A.246/2004 c. 2.3).
N. 15 La disposition oblige la Confédération à agir (« veille à ce que »), mais lui ménage une marge d'appréciation considérable. Il n'existe pas de droit subjectif à certaines mesures d'encouragement, mais bien un droit à l'exercice conforme au devoir de l'appréciation lors de l'octroi de paiements directs (Tschannen/Zimmerli/Müller, Droit administratif général, 4e éd. 2014, § 18 N 42).
N. 16 La dérogation à la liberté économique (al. 2) permet des restrictions d'accès au marché, des contingentements et des prescriptions de prix. Celles-ci doivent cependant être proportionnées et servir aux objectifs de l'al. 1. Un cloisonnement complet du marché agricole serait inadmissible (Rhinow et al., Droit constitutionnel suisse, § 18 N 3462).
#5. Points controversés
N. 17 Portée de la multifonctionnalité : Ehrenzeller et al. (Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 9) soulignent l'équivalence de toutes les trois fonctions. Waldmann et al. (CR Cst, art. 104 N 15) voient en revanche une primauté de la fonction de production, car seule une « production axée sur le marché » pourrait remplir les autres fonctions. La pratique du Tribunal fédéral tend vers une considération équilibrée (2C_397/2021 c. 4.1).
N. 18 Compatibilité avec le droit OMC : Müller (in : Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 24) voit les paiements directs comme conformes à la « boîte verte ». Cottier/Oesch (Droit économique international, 2e éd. 2019, p. 456) mettent en garde contre des éléments protectionnistes qui pourraient être contraires à l'OMC. Le Tribunal fédéral a jusqu'à présent laissé cette question ouverte.
N. 19 Protection du climat comme nouvelle fonction : Dans la doctrine, on discute si l'art. 104 Cst offre une base de droit constitutionnel pour les mesures de protection du climat dans l'agriculture. Griffel (Droit de l'environnement, 2e éd. 2019, p. 342) le confirme en renvoyant à la « conservation des bases naturelles de l'existence ». Vallender (in : Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 11) exige une révision constitutionnelle pour des mesures climatiques plus étendues.
#6. Conseils pratiques
N. 20 Lors de l'aménagement des paiements directs, il faut veiller au respect des prestations écologiques requises. Les mécanismes de contrôle sont stricts, et les infractions conduisent à des réductions ou à la suppression complète des paiements (B-3133/2009). Les agriculteurs devraient prendre au sérieux les obligations de documentation.
N. 21 La reconversion à l'agriculture biologique est particulièrement encouragée (art. 104 al. 3 let. b Cst). La phase de reconversion est financièrement assurée, mais exige une planification soigneuse. Les services de conseil cantonaux offrent un soutien.
N. 22 Pour les investissements dans les constructions agricoles, la coordination avec le droit de l'aménagement du territoire (→ art. 75 Cst) est centrale. Toutes les activités agricoles ne justifient pas de constructions hors de la zone à bâtir. La multifonctionnalité n'élargit pas la marge de manœuvre sans limites (1A.19/2007 c. 5.3).
N. 23 Les personnes morales peuvent sous certaines conditions exploiter des entreprises agricoles et recevoir des paiements directs. L'exploitation propre doit cependant être garantie, ce qui exige des réglementations détaillées du droit des sociétés (ATF 140 II 233).