#1. Genèse
N. 1 L'art. 84 Cst. trouve son origine dans l'initiative populaire « pour la protection de la région alpine contre le trafic de transit », acceptée par le peuple et les cantons le 20 février 1994 (FF 1994 II 689). Cette initiative était une réaction directe à la charge croissante pesant sur l'espace alpin du fait du trafic de transit, en particulier du trafic lourd sur l'axe nord-sud. Le message du Conseil fédéral du 12 mai 1992 sur l'initiative des Alpes documente l'augmentation dramatique du trafic marchandises transalpin, qui avait plus que doublé entre 1970 et 1990 (FF 1992 II 861).
N. 2 En acceptant l'initiative des Alpes, le constituant poursuivait trois objectifs principaux : premièrement, la protection complète de l'espace alpin sensible contre les effets négatifs du trafic de transit, deuxièmement, le transfert conséquent du trafic marchandises de transit transalpin de la route vers le rail et troisièmement, l'interdiction stricte d'augmenter les capacités des routes de transit dans la région alpine. Ces objectifs ont été qualifiés de « triple filet de sécurité » lors des délibérations parlementaires (FF 1999 8117).
#2. Insertion systématique
N. 3 L'art. 84 Cst. s'inscrit systématiquement dans la 3e section du titre 3 de la Constitution fédérale, qui règle les travaux publics et les transports. La norme est étroitement liée à l'→ art. 85 Cst. (redevance sur le trafic des poids lourds), qui forme l'instrument central de politique financière pour la mise en œuvre du transfert du trafic. D'autres liens systématiques existent avec les → art. 73 ss Cst. (durabilité et protection de l'environnement), l'→ art. 74 Cst. (protection de l'environnement) et l'→ art. 83 Cst. (routes nationales).
N. 4 Dans le contexte international, l'art. 84 Cst. se trouve dans une relation de tension avec l'accord sur les transports terrestres Suisse–UE (RS 0.740.72), qui garantit la libre circulation des marchandises. Cette tension a été atténuée par l'art. 1 al. 3 de l'accord sur les transports terrestres, qui reconnaît les objectifs de la politique suisse de transfert du trafic.
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
#3.1 Mandat de protection (al. 1)
N. 5 La notion de « région alpine » comprend, selon la définition légale de l'art. 2 LOTT, les cantons d'Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Tessin, Grisons et Valais. Les « effets négatifs du trafic de transit » incluent les émissions de bruit, de polluants atmosphériques et de CO2, les vibrations, le morcellement du paysage et les risques d'accidents.
N. 6 Le mandat de protection oblige la Confédération à agir activement. Il ne s'agit pas seulement d'un mandat constitutionnel programmatoire, mais d'une obligation pour la Confédération de prendre des mesures de protection concrètes. « La mesure tolérable pour les êtres humains, les animaux et les plantes, ainsi que leurs biocénoses » s'oriente sur les valeurs limites du droit de l'environnement selon la législation sur la protection de l'environnement.
#3.2 Impératif de transfert (al. 2)
N. 7 L'impératif de transfert de l'al. 2 contient un objectif clair : le trafic marchandises de transit transalpin « s'effectue par rail ». Ceci ne doit pas être compris comme une interdiction absolue de circulation pour les camions, mais comme une obligation de résultat avec un horizon temporel contraignant. La notion de « trafic marchandises de transit » comprend le trafic marchandises commercial qui traverse la région alpine sans chargement ou déchargement.
N. 8 Les « mesures nécessaires » du Conseil fédéral comprennent un ensemble d'instruments : la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) selon l'→ art. 85 Cst., les interdictions de circuler la nuit et le dimanche, l'encouragement du transport combiné et le développement de l'infrastructure ferroviaire (NLFA). Le Conseil fédéral et le Parlement considèrent la RPLP en combinaison avec d'autres mesures comme un instrument approprié pour la mise en œuvre de l'objectif de transfert.
N. 9 Les exceptions à l'impératif de transfert ne sont admissibles que si elles sont « incontournables ». Cette notion doit être interprétée de manière restrictive et ne comprend que les transports qui ne peuvent techniquement pas ou pour des raisons de sécurité être effectués par rail. La détermination plus précise par la loi a eu lieu dans la LCTM et la LOTT.
#3.3 Limitation de capacité (al. 3)
N. 10 L'interdiction d'augmenter les capacités est formulée de manière absolue et ne tolère que l'exception explicitement mentionnée des routes de contournement. La notion de « capacité des routes de transit » se réfère à la quantité maximale de trafic qu'une infrastructure routière peut maîtriser.
N. 11 L'interprétation de la notion de capacité est controversée. Kern soutient que la construction d'un deuxième tube routier du Gothard viole déjà l'art. 84 al. 3 Cst., car une augmentation de capacité en tant que telle se présente. En revanche, le Conseil fédéral et le Parlement défendent la position selon laquelle la construction d'un deuxième tube est admissible si elle n'est utilisée qu'à une voie et qu'aucune augmentation effective de capacité n'intervient.
#4. Effets juridiques
N. 12 L'art. 84 Cst. fonde principalement des obligations pour la Confédération. L'al. 1 oblige à prendre des mesures de protection, l'al. 2 à édicter et faire respecter des mesures de transfert. Les particuliers ne peuvent dériver de l'art. 84 Cst. aucun droit subjectif immédiat, car il s'agit d'une norme programmatoire.
N. 13 L'obligation législative découlant de l'art. 84 Cst. a été remplie par la LRPL (RS 641.81), la LOTT (RS 725.14) et la LCTM (RS 740.1). Ces lois concrétisent les exigences constitutionnelles et créent des positions juridiques exécutoires.
N. 14 Lors de l'interprétation et de l'application des lois d'exécution, l'art. 84 Cst. doit être utilisé comme ligne directrice. Cela a été confirmé par le Tribunal fédéral dans l'ATF 136 II 337, où il a explicitement qualifié la RPLP d'instrument de mise en œuvre de l'article de protection des Alpes.
#5. Controverses
N. 15 La controverse centrale porte sur l'interprétation de la notion de capacité à l'al. 3. Kern (Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr, AJP 2012, 1285) défend une interprétation stricte : toute mesure constructive qui pourrait potentiellement conduire à une augmentation de capacité serait contraire à la Constitution. Cette position s'appuie sur le libellé clair et la genèse de la norme.
N. 16 La position opposée, défendue par le Conseil fédéral dans le message sur le deuxième tunnel routier du Gothard (FF 2012 5141), argumente avec une interprétation téléologique : ce qui compte n'est pas la capacité potentielle, mais la capacité effective. En cas d'utilisation durablement à une voie des deux tubes, la capacité reste inchangée.
N. 17 Un autre point de controverse concerne la justiciabilité de l'art. 84 Cst. Tandis que la doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 2045) qualifie l'art. 84 Cst. de norme programmatoire sans applicabilité directe, les organisations de protection de l'environnement exigent une justiciabilité judiciaire plus forte des exigences constitutionnelles.
#6. Conseils pratiques
N. 18 Pour l'application du droit, la connaissance de la législation d'exécution est indispensable. La LOTT contient les définitions centrales (région alpine, trafic de transit) et les restrictions de circulation concrètes. La LRPL règle la RPLP comme instrument d'orientation central.
N. 19 Pour les projets d'infrastructure dans l'espace alpin, l'art. 84 al. 3 Cst. doit être pris en compte dès la phase de planification. La pratique du DETEC montre que les projets qui pourraient, même seulement potentiellement, conduire à une augmentation de capacité sont soumis à une obligation particulière de justification.
N. 20 Dans le trafic marchandises international, il faut tenir compte de l'interaction entre l'art. 84 Cst. et l'accord sur les transports terrestres. La bourse du transit alpin comme possible futur instrument doit satisfaire tant aux exigences constitutionnelles qu'aux obligations de droit international (Epiney/Heuck, ZUR 2009, 178).