#1. Historique
N. 1 L'art. 70 Cst. trouve ses racines dans l'art. 116 Cst. 1874, qui ancrait pour la première fois constitutionnellement la diversité linguistique de la Suisse. La révision totale de 1999 a apporté une refonte complète des dispositions linguistiques. Comme l'expose le message du 20 novembre 1996 sur une nouvelle Constitution fédérale, « la nouvelle norme linguistique doit honorer le plurilinguisme comme caractéristique essentielle de l'État fédéral et fixer des obligations concrètes pour la Confédération et les cantons » (FF 1997 I 308).
N. 2 Les délibérations parlementaires ont été marquées par le débat sur l'enseignement des langues. Le Conseil national a rejeté une proposition de minorité qui voulait prescrire aux cantons d'enseigner une langue nationale comme deuxième langue à l'école. La version définitive laisse délibérément cette question à la souveraineté cantonale en matière d'instruction publique.
N. 3 L'inscription explicite du romanche comme langue officielle de la Confédération dans les rapports avec les personnes de langue romanche (al. 1 phr. 2) constitue une innovation importante par rapport à l'ancienne Constitution. Cette disposition reconnaît le statut particulier de la quatrième langue nationale et renforce sa protection constitutionnelle.
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 70 Cst. forme, avec → l'art. 4 Cst. (langues nationales) et → l'art. 18 Cst. (liberté de la langue), le noyau constitutionnel du droit suisse des langues. La norme est systématiquement placée dans le 1er chapitre « Statut de la Confédération et des cantons », ce qui souligne sa dimension de droit de l'organisation de l'État.
N. 5 Le lien avec → l'art. 8 al. 2 Cst. (interdiction de discrimination fondée sur la langue) est évident. D'autres renvois existent vers → l'art. 69 Cst. (encouragement de la culture), → l'art. 31 al. 2 Cst. (liberté de la langue en cas de privation de liberté) et → l'art. 175 al. 4 Cst. (représentation linguistique au Conseil fédéral).
N. 6 Dans le contexte international, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, que la Suisse a ratifiée en 1997, revêt de l'importance. Les art. 5 et 6 CEDH ne contiennent certes pas de droits linguistiques explicites, mais la CourEDH a déduit de l'interdiction de discrimination (art. 14 CEDH) des obligations de protection linguistique.
#3. Éléments constitutifs / contenu normatif
#Langues officielles de la Confédération (al. 1)
N. 7 Les trois langues officielles principales allemand, français et italien sont à égalité de droits. Cette égalité signifie que les autorités fédérales sont tenues de communiquer dans les trois langues. ATF 131 V 35 a toutefois précisé que cette obligation ne vaut que pour la communication externe avec les citoyens, non pour les communications internes aux autorités.
N. 8 Le romanche a un statut particulier : il n'est langue officielle que dans les rapports directs avec les personnes de langue romanche. Cette règle liée aux personnes tient compte de la faiblesse numérique de la quatrième langue nationale, mais garantit en même temps aux personnes de langue romanche le droit de communiquer dans leur langue maternelle avec les autorités fédérales.
#Souveraineté cantonale en matière linguistique (al. 2)
N. 9 Les cantons déterminent leurs langues officielles de manière autonome. Cette compétence découle de la souveraineté cantonale et permet des solutions différenciées. Les limites de cette autonomie résident dans le principe de territorialité et la protection des minorités.
N. 10 Le principe de territorialité sert, selon la jurisprudence constante depuis ATF 100 Ia 462, à conserver les aires de répartition traditionnelles des langues nationales. La doctrine est divisée sur sa portée exacte : Papaux (FZR 2002, 157) souligne la séparation stricte des territoires linguistiques pour préserver l'homogénéité, tandis que Müller/Schefer (Grundrechte, 4e éd. 2008, 326) mettent au premier plan la paix linguistique et la cohésion sociale.
N. 11 Les « minorités linguistiques traditionnelles » sont des groupes linguistiques historiquement enracinés dans une région déterminée. Le concept est plus étroit que « minorité linguistique » et ne couvre pas les groupes linguistiques nouvellement immigrés. L'ATF 122 I 236 l'a confirmé pour les immigrants de langue étrangère.
#Encouragement de la compréhension (al. 3)
N. 12 L'obligation d'encourager la compréhension s'adresse aussi bien à la Confédération qu'aux cantons. Elle est de nature programmatoire et ne fonde pas de droits subjectifs. Une partie de la doctrine soutient qu'aucune compétence matérielle de réglementation de la Confédération pour l'enseignement des langues étrangères ne peut être déduite de cette disposition.
#Obligations de soutien de la Confédération (al. 4 et 5)
N. 13 L'al. 4 oblige la Confédération à soutenir les cantons plurilingues (Berne, Fribourg, Valais, Grisons) dans leurs tâches particulières. Cette disposition reconnaît les coûts accrus du plurilinguisme dans l'administration, la justice et la formation.
N. 14 L'al. 5 contient une obligation d'encouragement spécifique pour le romanche et l'italien dans les cantons des Grisons et du Tessin. Cette disposition concrétise l'obligation générale d'encouragement culturel de → l'art. 69 Cst. pour les langues nationales menacées.
#4. Effets juridiques
N. 15 Pour les autorités fédérales découle l'obligation de travailler dans les trois langues officielles principales. Les lois fédérales, ordonnances et communications officielles doivent être publiées simultanément dans les trois langues. Dans les rapports avec les particuliers, ceux-ci ont le droit de choisir une des langues officielles (ATF 142 III 521).
N. 16 Les cantons doivent respecter le principe de territorialité lors de la fixation de leurs langues officielles. Concrètement, cela signifie qu'ils ne peuvent pas tracer de frontières linguistiques arbitraires, mais doivent respecter les territoires linguistiques historiquement développés. En matière de langue d'enseignement, les cantons disposent selon ATF 139 I 229 d'une marge d'appréciation considérable.
N. 17 Les obligations d'encouragement et de soutien des al. 3–5 ne sont pas des prétentions justiciables. Elles obligent le législateur à créer des programmes d'encouragement correspondants. La loi sur les langues du 5 octobre 2007 (LLC, RS 441.1) concrétise ces mandats constitutionnels.
#5. Controverses
N. 18 La controverse centrale concerne la portée du principe de territorialité. Tandis que la doctrine traditionnelle (Thürer, ZBl 1984, 241 ; Biaggini, recht 1997, 112) préconise une attribution territoriale stricte, des voix plus récentes (Guckelberger, ZBl 2005, 609 ; Burri/MacLaren, Jusletter 5.11.2007) plaident pour une application plus flexible compte tenu de la mobilité accrue.
N. 19 La question de la langue d'enseignement pour les migrants est également controversée. Achermann/Künzli (Welcome to Switzerland, 2011, 178) revendiquent un droit à un enseignement complémentaire dans la langue maternelle, tandis que Fleiner (LeGes 1/1991, 93) le rejette en se référant au principe de territorialité.
N. 20 Dans l'interprétation du concept « romanche », il y a désaccord sur la question de savoir s'il faut entendre par là le rumantsch grischun ou les cinq idiomes. L'ATF 139 I 229 a délibérément laissé cette question ouverte et accordé aux communes la liberté de choix. Une partie de la doctrine (Wyss, ZSR 1997 I 141) critique cette indétermination comme problématique du point de vue de l'État de droit.
#6. Conseils pratiques
N. 21 Lors de requêtes aux autorités fédérales, les justiciables peuvent choisir librement entre les langues officielles. La langue choisie vaut alors pour toute la procédure. Un changement de langue pendant la procédure n'est possible qu'avec l'accord de l'autorité.
N. 22 Dans les cantons plurilingues, la langue de la procédure est souvent déterminée par des règles spéciales. Dans le canton de Fribourg par exemple, selon ATF 136 I 149, on peut choisir librement entre l'allemand et le français devant le Tribunal cantonal, indépendamment de la langue de la procédure de première instance.
N. 23 Pour la pratique, l'obligation de traduction est significative. Selon ATF 128 V 34, les autorités cantonales peuvent exiger que les documents soient traduits dans la langue officielle cantonale. Les coûts sont en règle générale supportés par la partie qui soumet les documents, sauf s'il s'agit de moyens de preuve en procédure pénale.
N. 24 Les entreprises doivent noter que la réglementation linguistique vaut aussi pour les personnes privées investies de tâches publiques qui exercent des tâches souveraines. Cela concerne par exemple les entreprises de transport concessionnaires ou les organisations chargées de tâches publiques.