#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 70 BV hat seine Wurzeln in Art. 116 BV 1874, der die sprachliche Vielfalt der Schweiz erstmals verfassungsrechtlich verankerte. Die Totalrevision von 1999 brachte eine umfassende Neufassung der Sprachenbestimmungen. Wie die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 ausführt, «soll die neue Sprachennorm die Vielsprachigkeit als Wesensmerkmal des Bundesstaates würdigen und konkrete Verpflichtungen für Bund und Kantone festlegen» (BBl 1997 I 314).
N. 2 Die parlamentarische Beratung war geprägt von der Debatte über den Sprachenunterricht. Der Nationalrat lehnte einen Minderheitsantrag ab, der den Kantonen vorschreiben wollte, in der Schule als Zweitsprache eine Landessprache zu unterrichten. Die definitive Fassung überlässt diese Frage bewusst der kantonalen Bildungshoheit.
N. 3 Die explizite Aufnahme des Rätoromanischen als Amtssprache des Bundes im Verkehr mit rätoromanischsprachigen Personen (Abs. 1 Satz 2) stellt eine bedeutende Neuerung gegenüber der alten Verfassung dar. Diese Bestimmung anerkennt die besondere Stellung der vierten Landessprache und verstärkt ihren verfassungsrechtlichen Schutz.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 70 BV bildet zusammen mit → Art. 4 BV (Landessprachen) und → Art. 18 BV (Sprachenfreiheit) den verfassungsrechtlichen Kern des schweizerischen Sprachenrechts. Die Norm ist systematisch im 1. Kapitel «Stellung von Bund und Kantonen» platziert, was ihre staatsorganisationsrechtliche Dimension unterstreicht.
N. 5 Die Verbindung zu → Art. 8 Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot wegen der Sprache) ist offensichtlich. Weitere Querverweise bestehen zu → Art. 69 BV (Kulturförderung), → Art. 31 Abs. 2 BV (Sprachenfreiheit im Freiheitsentzug) und → Art. 175 Abs. 4 BV (sprachliche Vertretung im Bundesrat).
N. 6 Im internationalen Kontext ist die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen von Bedeutung, die die Schweiz 1997 ratifiziert hat. Art. 5 und 6 EMRK enthalten zwar keine expliziten Sprachenrechte, der EGMR hat aber aus dem Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK) sprachliche Schutzpflichten abgeleitet.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#Amtssprachen des Bundes (Abs. 1)
N. 7 Die drei Hauptamtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch sind gleichberechtigt. Diese Gleichberechtigung bedeutet, dass Bundesbehörden verpflichtet sind, in allen drei Sprachen zu kommunizieren. BGE 131 V 35 präzisierte allerdings, dass diese Pflicht nur für die externe Kommunikation mit Bürgern gilt, nicht für behördeninterne Mitteilungen.
N. 8 Das Rätoromanische hat eine Sonderstellung: Es ist nur im direkten Verkehr mit rätoromanischsprachigen Personen Amtssprache. Diese personenbezogene Regelung trägt der zahlenmässigen Schwäche der vierten Landessprache Rechnung, garantiert aber gleichzeitig rätoromanischsprachigen Personen das Recht auf Kommunikation in ihrer Muttersprache mit Bundesbehörden.
#Kantonale Sprachhoheit (Abs. 2)
N. 9 Die Kantone bestimmen ihre Amtssprachen autonom. Diese Kompetenz ist Ausfluss der kantonalen Souveränität und ermöglicht differenzierte Lösungen. Die Schranken dieser Autonomie liegen im Territorialitätsprinzip und im Minderheitenschutz.
N. 10 Das Territorialitätsprinzip dient gemäss ständiger Rechtsprechung seit BGE 100 Ia 462 der Erhaltung der überkommenen Verbreitungsgebiete der Landessprachen. Die Doktrin ist über dessen genaue Tragweite geteilt: Papaux (FZR 2002, 157) betont die strikte Trennung der Sprachgebiete zur Erhaltung der Homogenität, während Müller/Schefer (Grundrechte, 4. Aufl. 2008, 326) den Sprachfrieden und gesellschaftlichen Zusammenhalt in den Vordergrund stellen.
N. 11 «Angestammte sprachliche Minderheiten» sind historisch verwurzelte Sprachgruppen in einem bestimmten Gebiet. Der Begriff ist enger als «sprachliche Minderheit» und erfasst nicht neu zugewanderte Sprachgruppen. Dies bestätigte BGE 122 I 236 für fremdsprachige Zuzüger.
#Förderung der Verständigung (Abs. 3)
N. 12 Die Verständigungspflicht richtet sich an Bund und Kantone gleichermassen. Sie ist programmatischer Natur und begründet keine subjektiven Rechte. In der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass aus dieser Bestimmung keine materielle Regelungskompetenz des Bundes für den Fremdsprachenunterricht abgeleitet werden kann.
#Unterstützungspflichten des Bundes (Abs. 4 und 5)
N. 13 Abs. 4 verpflichtet den Bund zur Unterstützung mehrsprachiger Kantone (Bern, Freiburg, Wallis, Graubünden) bei ihren besonderen Aufgaben. Diese Bestimmung anerkennt die erhöhten Kosten der Mehrsprachigkeit in Verwaltung, Justiz und Bildung.
N. 14 Abs. 5 enthält eine spezifische Förderungspflicht für das Rätoromanische und Italienische in den Kantonen Graubünden und Tessin. Diese Bestimmung konkretisiert die allgemeine Kulturförderungspflicht des → Art. 69 BV für die bedrohten Landessprachen.
#4. Rechtsfolgen
N. 15 Für Bundesbehörden ergibt sich die Pflicht, in allen drei Hauptamtssprachen zu arbeiten. Bundesgesetze, Verordnungen und amtliche Mitteilungen müssen in allen drei Sprachen gleichzeitig veröffentlicht werden. Im Verkehr mit Privaten haben diese das Recht, eine der Amtssprachen zu wählen (BGE 142 III 521).
N. 16 Die Kantone müssen bei der Festlegung ihrer Amtssprachen das Territorialitätsprinzip beachten. Dies bedeutet konkret, dass sie keine willkürlichen Sprachgrenzen ziehen dürfen, sondern die historisch gewachsenen Sprachgebiete respektieren müssen. In der Schulsprache haben die Kantone gemäss BGE 139 I 229 einen erheblichen Gestaltungsspielraum.
N. 17 Die Förderungs- und Unterstützungspflichten der Abs. 3–5 sind keine justiziablen Ansprüche. Sie verpflichten den Gesetzgeber, entsprechende Förderprogramme zu schaffen. Das Sprachengesetz vom 5. Oktober 2007 (SpG, SR 441.1) konkretisiert diese Verfassungsaufträge.
#5. Streitstände
N. 18 Die zentrale Kontroverse betrifft die Reichweite des Territorialitätsprinzips. Während die traditionelle Lehre (Thürer, ZBl 1984, 241; Biaggini, recht 1997, 112) eine strikte territoriale Zuordnung befürwortet, plädieren neuere Stimmen (Guckelberger, ZBl 2005, 609; Burri/MacLaren, Jusletter 5.11.2007) für eine flexiblere Handhabung angesichts der gestiegenen Mobilität.
N. 19 Umstritten ist auch die Frage der Schulsprache für Migranten. Achermann/Künzli (Welcome to Switzerland, 2011, 178) fordern ein Recht auf muttersprachlichen Ergänzungsunterricht, während Fleiner (LeGes 1/1991, 93) dies mit Verweis auf das Territorialitätsprinzip ablehnt.
N. 20 Bei der Auslegung des Begriffs «Rätoromanisch» besteht Uneinigkeit, ob damit Rumantsch Grischun oder die fünf Idiome gemeint sind. BGE 139 I 229 liess diese Frage bewusst offen und gewährte den Gemeinden Wahlfreiheit. Teile der Doktrin (Wyss, ZSR 1997 I 141) kritisieren diese Unbestimmtheit als rechtsstaatlich problematisch.
#6. Praxishinweise
N. 21 Bei Eingaben an Bundesbehörden können Rechtsuchende frei zwischen den Amtssprachen wählen. Die gewählte Sprache gilt dann für das gesamte Verfahren. Ein Sprachwechsel während des Verfahrens ist nur mit Zustimmung der Behörde möglich.
N. 22 In mehrsprachigen Kantonen ist die Verfahrenssprache oft durch spezielle Regeln bestimmt. Im Kanton Freiburg etwa kann gemäss BGE 136 I 149 vor dem Kantonsgericht frei zwischen Deutsch und Französisch gewählt werden, unabhängig von der erstinstanzlichen Verfahrenssprache.
N. 23 Für die Praxis bedeutsam ist die Übersetzungspflicht. Gemäss BGE 128 V 34 können kantonale Behörden verlangen, dass Dokumente in die kantonale Amtssprache übersetzt werden. Die Kosten trägt in der Regel die einreichende Partei, es sei denn, es handelt sich um Beweismittel im Strafverfahren.
N. 24 Unternehmen sollten beachten, dass die Sprachenregelung auch für beliehene Private gilt, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Dies betrifft etwa konzessionierte Transportunternehmen oder mit öffentlichen Aufgaben betraute Organisationen.