1Les services postaux et les télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération.
2La Confédération veille à ce qu’un service universel suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions du pays. Les tarifs sont fixés selon des principes uniformes.
Art. 92 Cst. — Poste et télécommunications
#Vue d'ensemble
L'art. 92 Cst. confère à la Confédération la compétence exclusive en matière de poste et de télécommunications. Cette compétence fédérale globale signifie que la Confédération réglemente toutes les questions, de la distribution du courrier à la connexion Internet. Les cantons ne peuvent édicter aucune loi propre dans ce domaine.
La Constitution oblige la Confédération à assurer un service universel (offre minimale de services importants). Celui-ci doit être « suffisant et à des prix avantageux » et rester disponible dans toute la Suisse. Concrètement, cela signifie que chaque ménage a droit aux services postaux et aux télécommunications à des prix abordables, même dans les régions isolées.
Exemple : La Poste doit distribuer quotidiennement le courrier selon la loi sur la poste et maintenir un réseau d'offices de poste (art. 13 al. 2 LPO). Pour les télécommunications, le service universel comprend notamment une connexion à haut débit avec une vitesse minimale que fixe la loi sur les télécommunications (art. 16 LTC).
La Confédération peut accomplir ces tâches elle-même ou les confier à des entreprises privées. Ainsi, la Poste continue d'assurer la distribution du courrier, tandis que dans le domaine des télécommunications, différents fournisseurs se font concurrence. L'État régule les prix et les conditions pour garantir le maintien du service universel. Le Tribunal fédéral a confirmé que cette réglementation est requise par la Constitution (BGE 127 II 8 E. 3b).
La disposition crée un champ de tension entre responsabilité étatique et ouverture au marché. Alors qu'autrefois la Poste et Swisscom étaient des monopoles d'État, règne aujourd'hui une concurrence régulée avec service universel garanti.
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 La compétence fédérale en matière postale remonte à l'art. 33 de la Constitution fédérale de 1848, qui conférait à la Confédération le droit exclusif d'organiser les postes (FF 1997 I 1, 336). Le secteur des télécommunications fut intégré progressivement : en 1851, la Confédération reçut la souveraineté télégraphique, bien que la base constitutionnelle fût contestée. Le Conseil fédéral fonda le système télégraphique sur le régale postal, car « les communications par télégraphe correspondent en essence aux correspondances épistolaires » (Kern, BSK BV, art. 92 n. 3). La commission parlementaire s'opposa véhémentement : Une subordination au régale postal équivaudrait à la tentative de « vouloir soumettre l'éclair au sabot de roue de la diligence postale » (Kern, BSK BV, art. 92 n. 3).
N. 2 La révision totale de 1999 reprit la compétence fédérale éprouvée, mais l'adapta aux conditions technologiques et économiques modifiées. Le constituant renonça consciemment à l'inscription d'un monopole et permit ainsi l'ouverture progressive du marché tout en assurant le service universel (FF 1997 I 336s.). La formulation « affaire de la Confédération » signale une compétence fédérale étendue, mais laisse ouverte la conception concrète.
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 92 Cst. se trouve dans le 3e titre (Confédération, cantons et communes), 2e chapitre (Compétences), 7e section (Économie). La norme fonde une compétence fédérale exclusive tant dans la législation que dans l'exécution. Elle est en rapport étroit avec :
- → Art. 87 Cst. (Chemins de fer et autres moyens de transport) : responsabilité commune en matière d'infrastructure
- → Art. 93 Cst. (Radio et télévision) : délimitation de la compétence médiatique de celle des télécommunications
- → Art. 94 al. 4 Cst. (Liberté économique) : tension entre tâche étatique et ouverture du marché
- → Art. 43a al. 4 Cst. (Service universel) : obligation constitutionnelle de service universel
N. 4 Cette disposition appartient aux compétences classiques d'infrastructure de la Confédération. Contrairement à d'autres compétences économiques (p. ex. art. 95ss Cst.), il ne s'agit pas d'une compétence de législation-cadre, mais d'une compétence pleine. Cela permet à la Confédération des règlementations étendues, de l'accès au marché à l'organisation d'entreprises en passant par la tarification (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, n 1285).
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
N. 5 « Postes et télécommunications » (al. 1) comprend tous les services de transmission physique et électronique d'informations. Les services postaux incluent l'acheminement de lettres, de colis et les paiements. La portée est controversée : Burckhardt niait l'inclusion des opérations de chèques et de virements dans la base constitutionnelle (Kern, BSK BV, art. 92 n. 6). La doctrine dominante affirme aujourd'hui une interprétation large qui couvre aussi les services de PostFinance (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, n 3456).
N. 6 Les télécommunications couvrent toutes les formes de transmission d'informations au moyen d'ondes électromagnétiques ou de systèmes à conducteur. En relèvent la téléphonie, Internet, la téléphonie mobile et la transmission radiodiffusée (aspects techniques). La régulation du contenu de la radio et de la télévision relève de l'art. 93 Cst. (Barrelet/Werly, Droit de la communication, n 1234).
N. 7 « Affaire de la Confédération » (al. 1) fonde une compétence fédérale étendue. La Confédération peut assumer elle-même les tâches, les transférer à des tiers ou réguler le marché. La formulation exclut les compétences cantonales, mais n'empêche pas une délégation aux cantons dans le domaine de l'exécution (Tschannen/Zimmerli/Müller, Verwaltungsrecht, § 4 n 23).
N. 8 Le « service universel » (al. 2 phrase 1) désigne une offre minimale de services postaux et de télécommunications qui doit être à la disposition de toutes les couches de la population à des conditions supportables. Le concept est dynamique et s'adapte aux développements technologiques et sociétaux. Actuellement, le service universel des télécommunications comprend Internet haut débit d'au moins 10 Mbit/s (Amgwerd/Schlauri, Telekommunikationsrecht, p. 456).
N. 9 Les qualifications « suffisant et bon marché » concrétisent le mandat de service universel. « Suffisant » se réfère à l'étendue et à la qualité, « bon marché » au caractère financièrement supportable pour toutes les couches de la population. Le Tribunal fédéral interprète ces notions de manière évolutive (ATF 132 II 257 consid. 4.2).
N. 10 Les « principes uniformes » (al. 2 phrase 2) exigent une structure tarifaire cohérente dans toute la Suisse. Des différenciations régionales de prix sont admissibles pour autant qu'elles soient objectivement justifiées (p. ex. coûts de transport). Serait inadmissible un désavantage des régions périphériques fondé uniquement sur des coûts de mise à disposition plus élevés (Hettich, ZBl 2008, 641).
#4. Conséquences juridiques
N. 11 L'al. 1 fonde une compétence exclusive de législation et d'exécution de la Confédération. Les cantons sont exclus de toute réglementation dans la mesure où le champ d'application matériel est concerné. Sont réservées les compétences de police (p. ex. autorisations de construire pour antennes) et l'utilisation du domaine public (ATF 150 II 489).
N. 12 L'al. 2 oblige la Confédération à garantir le service universel. Cette obligation est justiciable : les personnes concernées peuvent se prévaloir de la Constitution si la concrétisation légale reste en deçà du minimum constitutionnel. Le législateur dispose cependant d'une liberté de conception considérable dans l'aménagement (Müller/Schefer, Grundrechte, p. 892).
N. 13 La prescription tarifaire (al. 2 phrase 2) interdit les différenciations de prix arbitraires et exige la transparence. Elle ne fonde pas de droit à des prix déterminés, mais seulement à un traitement non discriminatoire (→ art. 8 Cst.). Chez les fournisseurs en position dominante, une régulation des prix orientée sur les coûts peut intervenir (ATF 127 II 8 consid. 3b).
#5. Points litigieux
N. 14 Privatisation des entreprises fédérales : L'admissibilité d'une privatisation complète est controversée. Aubert/Mahon déduisent de la désignation comme « affaire de la Confédération » une interdiction de privatisation – la volonté constitutionnelle se manifesterait dans le maintien du contrôle étatique (Kern, BSK BV, art. 92 n. 15). Biaggini défend la position opposée : Une privatisation complète serait admissible tant que les objectifs de service universel peuvent être atteints par la régulation (Kern, BSK BV, art. 92 n. 15). La pratique montre une voie moyenne : Swisscom fut partiellement privatisée, la Poste reste propriété fédérale.
N. 15 Étendue du service universel : L'interprétation dynamique du concept de service universel mène à des controverses. Alors que Trüeb plaide pour une interprétation minimaliste qui ne couvre que les services vitaux (Trüeb, AJP 2002, 1190), Hänni/Stöckli exigent une interprétation généreuse qui tient compte du développement technologique (Wirtschaftsverwaltungsrecht, p. 234). Le Tribunal fédéral suit une ligne de compromis (ATF 129 III 35).
N. 16 Financement du service universel : Il est controversé de savoir si la Constitution prescrit une forme particulière de financement. Reist affirme une obligation étatique de financement en cas de déficit (Staatliche Aufgaben, p. 178). La doctrine dominante nie cela et permet les subventions croisées ou solutions de fonds (Fischer/Sidler, Fernmelderecht, n 345).
#6. Indications pratiques
N. 17 Lors de l'octroi de concessions dans le domaine des télécommunications, il faut distinguer entre concessions de service universel et concessions radio. Les premières sont soumises à des obligations plus strictes concernant la couverture territoriale et la tarification. L'octroi se fait par appel d'offres public, l'offre économiquement la plus avantageuse recevant l'adjudication.
N. 18 Les litiges d'interconnexion entre fournisseurs de télécommunications sont tranchés par la ComCom en tant qu'autorité spécialisée. Son pouvoir d'appréciation technique n'est contrôlé que restrictivement par le Tribunal fédéral (ATF 131 II 13 consid. 3.3). Les parties devraient donc documenter exhaustivement les faits déjà dans la procédure administrative.
N. 19 Lors de fermetures d'offices postaux, la procédure de dialogue légalement prescrite avec les communes concernées est impérative. Les violations conduisent à l'annulation de la décision. La PostCom vérifie seulement le respect des prescriptions d'accessibilité, non l'opportunité économique (→ art. 13 al. 1 Cst. concernant la protection des données dans les services postaux).
N. 20 L'applicabilité parallèle du droit des télécommunications et de l'aménagement du territoire mène dans la pratique à des problèmes de coordination pour les antennes de téléphonie mobile. Les exploitants doivent passer par les deux procédures d'autorisation, la concession de télécommunications ne déployant aucun effet préjudiciel sur l'autorisation de construire (ATF 150 II 489 consid. 4).
#Jurisprudence
#Mandat fédéral et service universel
ATF 129 III 35 du 7 mai 2002
Délimitation entre service universel (service de base) et services concurrentiels de la poste ; obligation de contracter dans l'activité de droit privé
Le Tribunal fédéral définit les fondements constitutionnels des services postaux et la délimitation entre tâche étatique et activité privée. La norme constitutionnelle n'oblige la Confédération qu'à assurer un service universel, non pas une couverture intégrale du marché.
« L'acheminement de journaux non abonnés ne compte pas parmi les prestations de service universel que la poste doit obligatoirement fournir (service universel, art. 2-4 et 15 LPO), mais appartient aux prestations que la poste peut fournir, mais qu'elle n'est en principe pas tenue de fournir (service concurrentiel, art. 9 LPO). Dans le domaine des services concurrentiels, la poste doit être traitée comme sa concurrence privée. »
#Télécommunications et régulation du marché
ATF 132 II 257 du 21 avril 2006
Fixation administrative des conditions d'interconnexion ; champ d'application de l'art. 92 al. 2 Cst. dans la régulation des télécommunications
Arrêt de principe pour la concrétisation de la responsabilité fédérale dans le domaine des télécommunications. Le Tribunal fédéral souligne le lien entre la norme constitutionnelle et la régulation concurrentielle des fournisseurs de télécommunications en position dominante.
« Déjà l'art. 92 al. 2 Cst. prescrit que la Confédération doit veiller entre autres à ce qu'un service universel de télécommunications à prix avantageux soit fourni dans toutes les régions du pays. Bien que dans la présente procédure, c'est en principe l'obligation d'interconnexion (de politique concurrentielle) de l'art. 11 al. 1 LTC et non l'obligation d'interopérabilité (de politique d'approvisionnement) de l'art. 11 al. 2 LTC dans le domaine du service universel qui s'applique, il s'agit au moins partiellement aussi de services en rapport avec le service universel de télécommunications. »
ATF 131 II 13 du 30 novembre 2004
Obligation d'interconnexion pour l'accès des abonnés ; concrétisation législative de la norme constitutionnelle
Le Tribunal fédéral examine les fondements constitutionnels pour la régulation des télécommunications et confirme la compétence fédérale étendue d'ouvrir le marché tout en assurant le service universel.
« Selon l'art. 11 al. 1 LTC, les fournisseurs de services de télécommunications en position dominante doivent accorder l'interconnexion aux autres fournisseurs selon les principes d'une tarification transparente et fondée sur les coûts, de manière non discriminatoire, en présentant séparément les conditions et les prix pour leurs différentes prestations d'interconnexion. »
ATF 127 II 8 du 8 décembre 2000
Prix plafond pour les postes téléphoniques publics ; rapport entre service universel et liberté économique
Arrêt de principe sur la portée de la régulation fédérale des prix dans les télécommunications. Le Tribunal fédéral précise que l'art. 92 Cst. confère des compétences de régulation étendues pour assurer un service universel à prix avantageux.
« Selon l'art. 1 al. 2 let. a LTC, la loi sur les télécommunications doit notamment garantir un service universel de télécommunications fiable et abordable pour tous les milieux de la population dans toutes les régions du pays. À cette fin, l'art. 14 LTC prévoit l'octroi de concessions de service universel avec l'obligation d'offrir dans le territoire de la concession les services du service universel à tous les milieux de la population. »
#Développements récents dans le domaine des télécommunications
ATF 150 II 489 du 21 mars 2024
Obligation d'autorisation de construire pour les lignes de télécommunications ; rapport entre droit des télécommunications et droit de l'aménagement du territoire
L'arrêt de principe le plus récent clarifie le rapport entre la compétence fédérale en matière de télécommunications et les procédures cantonales d'autorisation de construire. Le Tribunal fédéral précise que l'art. 92 Cst. n'accorde pas d'exemption générale des prescriptions d'aménagement du territoire.
« L'art. 35 LTC doit être interprété en ce sens qu'il règle l'autorisation de l'utilisation spéciale du sol du domaine public pour la construction et l'exploitation de lignes de télécommunications et de postes téléphoniques publics et n'exclut pas les autorisations de construire supplémentaires selon l'art. 22 al. 1 LAT. »
Arrêt 1C_45/2023 du 16 janvier 2024
Antennes de téléphonie mobile et droit de la protection de l'environnement ; limite de la compétence fédérale en matière de télécommunications
Le Tribunal fédéral confirme que la compétence fédérale en matière de télécommunications ne conduit pas à l'éviction complète des réglementations cantonales et communales dans le domaine de l'environnement et de la construction. La garantie des services de télécommunications doit être mise en accord avec d'autres objectifs constitutionnels.
#Service universel et liberté économique
ATF 141 II 182 du 13 avril 2015
Redevances de réception radio et télévision dans le droit de la taxe sur la valeur ajoutée
Le Tribunal fédéral confirme le lien étroit entre l'art. 92 Cst. et l'art. 93 Cst. pour assurer le service universel des médias et son traitement en droit fiscal.
#Contrôle juridictionnel administratif
La jurisprudence montre une ligne constante dans le contrôle juridictionnel des décisions dans le domaine postal et des télécommunications. Le Tribunal fédéral accorde aux autorités de régulation des marges d'appréciation considérables pour les questions techniques, mais exige le strict respect des garanties procédurales. En cas de litiges d'interconnexion, la Commission fédérale de la communication dispose d'un « pouvoir d'appréciation technique » qui n'est cassé qu'en cas de violation manifeste du droit fédéral.