1La Confédération protège les régions alpines contre les effets négatifs du trafic de transit. Elle limite les nuisances causées par le trafic de transit afin qu’elles ne portent pas atteinte aux êtres humains, aux animaux, aux plantes, ni à leurs espaces vitaux.
2Le trafic de marchandises à travers la Suisse sur les axes alpins s’effectue par rail. Le Conseil fédéral prend les mesures nécessaires. Les dérogations ne sont accordées que si elles sont inévitables. Elles doivent être précisées dans une loi.
3La capacité des routes de transit des régions alpines ne peut être augmentée. Les routes de contournement qui déchargent les localités du trafic de transit ne sont pas soumises à cette disposition.
Art. 84 Cst. — Aperçu
L'art. 84 Cst. protège les cantons alpins suisses contre les conséquences négatives du trafic de transit. Cette disposition constitutionnelle est née de l'initiative populaire « pour la protection des régions alpines contre le trafic de transit », qui a été acceptée en 1994 (FF 1994 II 697).
La norme contient trois obligations centrales pour la Confédération : Premièrement, elle doit protéger les régions alpines contre les effets nuisibles du trafic de transit (al. 1). Deuxièmement, le transport de marchandises à travers les Alpes doit en principe s'effectuer par rail (al. 2). Troisièmement, la capacité des routes de transit ne peut être augmentée (al. 3).
Les régions alpines comprennent selon l'art. 2 LTTM les cantons d'Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Tessin, Grisons et Valais. Toutes les entreprises de transport qui transportent des marchandises à travers ces cantons sont concernées. La population de ces régions bénéficie de la protection contre le bruit, la pollution atmosphérique et la charge de trafic.
La Confédération doit prendre des mesures concrètes. L'instrument le plus important est la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP), qui est perçue depuis le 1er janvier 2001 (ATF 136 II 337 c. 2.2). Cette redevance renchérit les transports par camion à travers les Alpes et doit ainsi reporter le trafic marchandises sur le rail. En outre, des interdictions de circuler la nuit et le dimanche s'appliquent aux camions, ainsi que des limites de poids.
Une entreprise de transport qui transporte des marchandises d'Allemagne en Italie doit payer la RPLP pour chaque kilomètre à travers les régions alpines. La redevance dépend du poids du véhicule et de sa norme environnementale. Un camion de 40 tonnes paie plus de 300 francs de RPLP pour le trajet Bâle-Chiasso. Cela rend souvent les transports ferroviaires plus économiques.
Les objectifs de report ne sont toutefois pas encore atteints. Le trafic marchandises à travers les Alpes s'effectue encore majoritairement par la route. De nouveaux instruments comme une éventuelle bourse du transit alpin sont discutés pour réaliser les objectifs constitutionnels.
N. 1 L'art. 84 Cst. trouve son origine dans l'initiative populaire « pour la protection de la région alpine contre le trafic de transit », acceptée par le peuple et les cantons le 20 février 1994 (FF 1994 II 689). Cette initiative était une réaction directe à la charge croissante pesant sur l'espace alpin du fait du trafic de transit, en particulier du trafic lourd sur l'axe nord-sud. Le message du Conseil fédéral du 12 mai 1992 sur l'initiative des Alpes documente l'augmentation dramatique du trafic marchandises transalpin, qui avait plus que doublé entre 1970 et 1990 (FF 1992 II 861).
N. 2 En acceptant l'initiative des Alpes, le constituant poursuivait trois objectifs principaux : premièrement, la protection complète de l'espace alpin sensible contre les effets négatifs du trafic de transit, deuxièmement, le transfert conséquent du trafic marchandises de transit transalpin de la route vers le rail et troisièmement, l'interdiction stricte d'augmenter les capacités des routes de transit dans la région alpine. Ces objectifs ont été qualifiés de « triple filet de sécurité » lors des délibérations parlementaires (FF 1999 8117).
N. 3 L'art. 84 Cst. s'inscrit systématiquement dans la 3e section du titre 3 de la Constitution fédérale, qui règle les travaux publics et les transports. La norme est étroitement liée à l'→ art. 85 Cst. (redevance sur le trafic des poids lourds), qui forme l'instrument central de politique financière pour la mise en œuvre du transfert du trafic. D'autres liens systématiques existent avec les → art. 73 ss Cst. (durabilité et protection de l'environnement), l'→ art. 74 Cst. (protection de l'environnement) et l'→ art. 83 Cst. (routes nationales).
N. 4 Dans le contexte international, l'art. 84 Cst. se trouve dans une relation de tension avec l'accord sur les transports terrestres Suisse–UE (RS 0.740.72), qui garantit la libre circulation des marchandises. Cette tension a été atténuée par l'art. 1 al. 3 de l'accord sur les transports terrestres, qui reconnaît les objectifs de la politique suisse de transfert du trafic (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 2).
N. 5 La notion de « région alpine » comprend, selon la définition légale de l'art. 2 LOTT, les cantons d'Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Tessin, Grisons et Valais. Les « effets négatifs du trafic de transit » incluent les émissions de bruit, de polluants atmosphériques et de CO2, les vibrations, le morcellement du paysage et les risques d'accidents (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 5).
N. 6 Le mandat de protection oblige la Confédération à agir activement. Il ne s'agit pas seulement d'un mandat constitutionnel programmatoire, mais d'une obligation pour la Confédération de prendre des mesures de protection concrètes (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 7). « La mesure tolérable pour les êtres humains, les animaux et les plantes, ainsi que leurs biocénoses » s'oriente sur les valeurs limites du droit de l'environnement selon la législation sur la protection de l'environnement.
N. 7 L'impératif de transfert de l'al. 2 contient un objectif clair : le trafic marchandises de transit transalpin « s'effectue par rail ». Ceci ne doit pas être compris comme une interdiction absolue de circulation pour les camions, mais comme une obligation de résultat avec un horizon temporel contraignant (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 14). La notion de « trafic marchandises de transit » comprend le trafic marchandises commercial qui traverse la région alpine sans chargement ou déchargement.
N. 8 Les « mesures nécessaires » du Conseil fédéral comprennent un ensemble d'instruments : la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) selon l'→ art. 85 Cst., les interdictions de circuler la nuit et le dimanche, l'encouragement du transport combiné et le développement de l'infrastructure ferroviaire (NLFA). Le Conseil fédéral et le Parlement considèrent la RPLP en combinaison avec d'autres mesures comme un instrument approprié pour la mise en œuvre de l'objectif de transfert (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 14).
N. 9 Les exceptions à l'impératif de transfert ne sont admissibles que si elles sont « incontournables ». Cette notion doit être interprétée de manière restrictive et ne comprend que les transports qui ne peuvent techniquement pas ou pour des raisons de sécurité être effectués par rail. La détermination plus précise par la loi a eu lieu dans la LCTM et la LOTT.
N. 10 L'interdiction d'augmenter les capacités est formulée de manière absolue et ne tolère que l'exception explicitement mentionnée des routes de contournement. La notion de « capacité des routes de transit » se réfère à la quantité maximale de trafic qu'une infrastructure routière peut maîtriser.
N. 11 L'interprétation de la notion de capacité est controversée. Kern soutient que la construction d'un deuxième tube routier du Gothard viole déjà l'art. 84 al. 3 Cst., car une augmentation de capacité en tant que telle se présente (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 27-28). En revanche, le Conseil fédéral et le Parlement défendent la position selon laquelle la construction d'un deuxième tube est admissible si elle n'est utilisée qu'à une voie et qu'aucune augmentation effective de capacité n'intervient (Epiney, BSK BV, Art. 84 N. 28).
N. 12 L'art. 84 Cst. fonde principalement des obligations pour la Confédération. L'al. 1 oblige à prendre des mesures de protection, l'al. 2 à édicter et faire respecter des mesures de transfert. Les particuliers ne peuvent dériver de l'art. 84 Cst. aucun droit subjectif immédiat, car il s'agit d'une norme programmatoire.
N. 13 L'obligation législative découlant de l'art. 84 Cst. a été remplie par la LRPL (RS 641.81), la LOTT (RS 725.14) et la LCTM (RS 740.1). Ces lois concrétisent les exigences constitutionnelles et créent des positions juridiques exécutoires.
N. 14 Lors de l'interprétation et de l'application des lois d'exécution, l'art. 84 Cst. doit être utilisé comme ligne directrice. Cela a été confirmé par le Tribunal fédéral dans l'ATF 136 II 337, où il a explicitement qualifié la RPLP d'instrument de mise en œuvre de l'article de protection des Alpes.
N. 15 La controverse centrale porte sur l'interprétation de la notion de capacité à l'al. 3. Kern (Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr, AJP 2012, 1285) défend une interprétation stricte : toute mesure constructive qui pourrait potentiellement conduire à une augmentation de capacité serait contraire à la Constitution. Cette position s'appuie sur le libellé clair et la genèse de la norme.
N. 16 La position opposée, défendue par le Conseil fédéral dans le message sur le deuxième tunnel routier du Gothard (FF 2012 5141), argumente avec une interprétation téléologique : ce qui compte n'est pas la capacité potentielle, mais la capacité effective. En cas d'utilisation durablement à une voie des deux tubes, la capacité reste inchangée.
N. 17 Un autre point de controverse concerne la justiciabilité de l'art. 84 Cst. Tandis que la doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 2045) qualifie l'art. 84 Cst. de norme programmatoire sans applicabilité directe, les organisations de protection de l'environnement exigent une justiciabilité judiciaire plus forte des exigences constitutionnelles.
N. 18 Pour l'application du droit, la connaissance de la législation d'exécution est indispensable. La LOTT contient les définitions centrales (région alpine, trafic de transit) et les restrictions de circulation concrètes. La LRPL règle la RPLP comme instrument d'orientation central.
N. 19 Pour les projets d'infrastructure dans l'espace alpin, l'art. 84 al. 3 Cst. doit être pris en compte dès la phase de planification. La pratique du DETEC montre que les projets qui pourraient, même seulement potentiellement, conduire à une augmentation de capacité sont soumis à une obligation particulière de justification.
N. 20 Dans le trafic marchandises international, il faut tenir compte de l'interaction entre l'art. 84 Cst. et l'accord sur les transports terrestres. La bourse du transit alpin comme possible futur instrument doit satisfaire tant aux exigences constitutionnelles qu'aux obligations de droit international (Epiney/Heuck, ZUR 2009, 178).
La jurisprudence relative à l'art. 84 Cst. (article de protection des Alpes) est marquée par le fait qu'il s'agit d'une norme constitutionnelle programmatique à la justiciabilité directe limitée. La plupart des arrêts pertinents traitent de la mise en œuvre par la loi sur la redevance sur le trafic des poids lourds (LRPL) et la loi sur le trafic de transit routier dans les régions alpines (LTTR).
#Redevance sur le trafic des poids lourds comme instrument de mise en œuvre
ATF 136 II 337 c. 2.2 (19 avril 2010)
Arrêt de principe sur l'ancrage constitutionnel de la RPLP
Le Tribunal fédéral a constaté que l'art. 84 Cst. (conjointement avec l'art. 85 Cst.) constitue le fondement constitutionnel de la redevance poids lourds liée aux prestations.
«Se fondant sur l'art. 36 quater anc. Cst. (art. 85 Cst.) mentionné, avec la disposition transitoire évoquée, ainsi que sur l'art. 24 septies anc. Cst. (art. 74 Cst., protection de l'homme et de son environnement naturel) et l'art. 36 sexies anc. Cst. (art. 84 Cst., protection des régions alpines contre les effets négatifs du trafic de transit [dite "Initiative des Alpes"]), l'Assemblée fédérale a adopté le 19 décembre 1997 la loi fédérale sur une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (loi sur la redevance pour le trafic des poids lourds, LRPL; RS 641.81).»
#Principe de couverture des coûts et coûts externes
ATF 136 II 337 c. 5.5 (19 avril 2010)
Coûts des embouteillages comme coûts externes du trafic poids lourds
Le Tribunal fédéral a confirmé la prise en compte des coûts des embouteillages comme coûts externes au sens du calcul de la RPLP.
«Selon la conception légale de la RPLP apparaissent dès lors comme externes l'ensemble des coûts causés par le trafic poids lourds et non couverts, qui sont supportés en dehors du trafic poids lourds. Dans cette mesure, les coûts des embouteillages causés par le trafic poids lourds chez tous les autres usagers de la route, en particulier dans l'ensemble du trafic des voitures de tourisme, constituent des coûts externes.»
ATAF 2018 III/3 (24 septembre 2018)
Remboursement de la RPLP pour les courses en transport combiné non accompagné
Le Tribunal administratif fédéral a tranché sur la délimitation entre conteneurs de chargement et autres conteneurs dans le cadre du remboursement de la RPLP.
La décision montre la mise en œuvre pratique des objectifs de transfert du trafic de l'art. 84 al. 2 Cst. par des mécanismes incitatifs dans le système de la RPLP.
#Limitation des capacités et projets d'infrastructure
Arrêt 1C_81/2016 (17 mars 2016)
Votation populaire sur l'assainissement du tunnel routier du Gothard
Le Tribunal fédéral s'est penché sur des recours contre la votation populaire du 28 février 2016 concernant la modification de la loi sur le trafic de transit routier dans les régions alpines (assainissement du tunnel routier du Gothard).
Les recourants reprochaient la formulation trompeuse de la question soumise au vote, qui ne mentionnait pas expressément la construction d'un deuxième tube.
Arrêt 1C_115/2016 (21 mars 2016)
Procédure parallèle concernant la votation sur le tunnel du Gothard
Le Tribunal fédéral a rejeté d'autres recours relatifs à la même votation et a confirmé l'admissibilité de la procédure de votation malgré la formulation critiquée.
Ces arrêts montrent les défis constitutionnels spécifiques lors de la mise en œuvre de l'art. 84 al. 3 Cst. (limitation des capacités).
#Législation de mise en œuvre après l'Initiative des Alpes
Le traitement parlementaire de l'Initiative des Alpes dans les années 1990 a conduit à des confrontations fondamentales sur l'interprétation et la mise en œuvre de l'art. 84 Cst. Différents débats parlementaires (94.035, 94.3023, 94.3024) documentent les difficultés politiques dans la concrétisation de la norme constitutionnelle.
Arrêt B-5488/2021 et B-5500/2021 (6 avril 2022)
Procédures d'adjudication en relation avec des projets de tunnels
Le Tribunal administratif fédéral a traité des recours en droit des marchés publics concernant des projets du Gothard, ce qui montre la pertinence pratique continue des exigences d'infrastructure de l'art. 84 Cst.
Arrêt 2C_355/2021 (19 octobre 2021)
Mensuration du maître de l'ouvrage pour le projet "Secondo tubo San Gottardo"
Le Tribunal fédéral a tranché des questions de droit des marchés publics en relation avec la construction du deuxième tube du Gothard, ce qui illustre la mise en œuvre concrète de la limitation des capacités selon l'art. 84 al. 3 Cst.
La jurisprudence relative à l'art. 84 Cst. se concentre principalement sur les instruments de mise en œuvre (RPLP, LTTR) et moins sur l'application directe de la norme constitutionnelle. Ceci reflète le caractère programmatique de l'article de protection des Alpes. Les tribunaux ont soutenu les objectifs de transfert du trafic et de limitation des capacités de la norme par une interprétation bienveillante des lois de mise en œuvre, sans toutefois qualifier les exigences constitutionnelles comme des positions juridiques directement exécutoires.