1La Confederazione protegge la regione alpina dalle ripercussioni negative del traffico di transito. Limita il carico inquinante del traffico di transito a una misura inoffensiva per l’uomo, la fauna, la flora e i loro spazi vitali.
2Il traffico transalpino per il trasporto di merci attraverso la Svizzera avviene tramite ferrovia. Il Consiglio federale prende le misure necessarie. Eccezioni sono ammissibili soltanto se indispensabili. Esse devono essere precisate dalla legge.
3La capacità delle strade di transito nella regione alpina non può essere aumentata. Sono eccettuate le strade di circonvallazione che sgravano gli abitati dal traffico di transito.
Art. 84 Cost. — Panoramica
L'art. 84 Cost. protegge i Cantoni alpini svizzeri dagli effetti negativi del traffico di transito. La disposizione costituzionale è nata dall'iniziativa popolare «per la protezione delle regioni alpine dal traffico di transito», accettata nel 1994 (FF 1994 II 697).
La norma contiene tre obblighi centrali per la Confederazione: primo, deve proteggere le regioni alpine dagli effetti nocivi del traffico di transito (cpv. 1). Secondo, il trasporto di merci attraverso le Alpi dovrebbe avvenire in linea di principio per ferrovia (cpv. 2). Terzo, la capacità delle strade di transito non può essere aumentata (cpv. 3).
Le regioni alpine comprendono secondo l'art. 2 LTTP i Cantoni Uri, Svitto, Obvaldo, Nidvaldo, Glarona, Ticino, Grigioni e Vallese. Sono interessate tutte le imprese di trasporto che trasportano merci attraverso questi Cantoni. La popolazione di queste regioni beneficia della protezione dal rumore, dall'inquinamento atmosferico e dal carico del traffico.
La Confederazione deve adottare misure concrete. Lo strumento più importante è la tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP), riscossa dal 1° gennaio 2001 (DTF 136 II 337 consid. 2.2). Questa tassa rende più costosi i trasporti su strada attraverso le Alpi e dovrebbe così trasferire il traffico merci sulla ferrovia. Inoltre si applicano divieti di circolazione notturna e domenicale per gli autocarri nonché limiti di peso.
Un'impresa di trasporto che trasporta merci dalla Germania all'Italia deve pagare la TTPCP per ogni chilometro attraverso le regioni alpine. La tassa si orienta al peso del veicolo e al suo standard ambientale. Un autocarro da 40 tonnellate paga per il tratto Basilea–Chiasso oltre 300 franchi di TTPCP. Questo rende spesso i trasporti ferroviari più economici.
Gli obiettivi di trasferimento non sono tuttavia ancora raggiunti. Il traffico merci attraverso le Alpi avviene ancora prevalentemente su strada. Si discutono nuovi strumenti come una possibile borsa del transito alpino per realizzare gli obiettivi costituzionali.
N. 1 L'art. 84 Cost. trae origine dall'iniziativa popolare «per la protezione delle regioni alpine dal traffico di transito» che il 20 febbraio 1994 è stata accettata da popolo e Cantoni (FF 1994 II 697). L'iniziativa fu una reazione diretta al crescente onere del traffico di transito nelle regioni alpine, in particolare del traffico pesante sull'asse nord-sud. Il messaggio del Consiglio federale del 12 maggio 1992 relativo all'iniziativa delle Alpi documenta il drammatico aumento del traffico merci transalpino, che tra il 1970 e il 1990 era più che raddoppiato (FF 1992 II 869).
N. 2 Con l'accettazione dell'iniziativa delle Alpi il costituente perseguiva tre obiettivi principali: primo la protezione globale del sensibile spazio alpino dagli effetti negativi del traffico di transito, secondo il trasferimento sistematico del traffico merci di transito transalpino dalla strada alla ferrovia e terzo il divieto categorico di aumentare la capacità delle strade di transito nelle regioni alpine. Questi obiettivi furono definiti nei dibattiti parlamentari come «tripla rete di sicurezza» (FF 1999 8616).
N. 3 L'art. 84 Cost. si situa sistematicamente nella 3a sezione del 3° titolo della Costituzione federale, che disciplina le opere pubbliche e i trasporti. La norma è strettamente collegata all'→ art. 85 Cost. (tassa sul traffico pesante), che costituisce lo strumento centrale di politica finanziaria per l'attuazione del trasferimento del traffico. Ulteriori riferimenti sistematici esistono agli → artt. 73 segg. Cost. (sostenibilità e protezione dell'ambiente), → art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente) e → art. 83 Cost. (strade nazionali).
N. 4 Nel contesto internazionale l'art. 84 Cost. si trova in tensione con l'Accordo sui trasporti terrestri Svizzera–UE (RS 0.740.72), che garantisce la libera circolazione delle merci. Questa tensione è stata attenuata dall'art. 1 cpv. 3 dell'Accordo sui trasporti terrestri, che riconosce gli obiettivi della politica svizzera di trasferimento del traffico (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 2).
N. 5 Il termine «regioni alpine» comprende secondo la definizione legale dell'art. 2 LSBT i Cantoni di Uri, Svitto, Obvaldo, Nidvaldo, Glarona, Ticino, Grigioni e Vallese. Gli «effetti negativi del traffico di transito» comprendono emissioni di rumore, inquinanti atmosferici e CO2, vibrazioni, frammentazione del paesaggio e rischi di incidenti (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 5).
N. 6 Il mandato di protezione obbliga la Confederazione ad agire attivamente. Non si tratta soltanto di un mandato costituzionale programmatico, bensì di un dovere della Confederazione di adottare misure di protezione concrete (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 7). La «misura sopportabile per l'uomo, gli animali e le piante nonché per i loro spazi vitali» si orienta ai valori limite del diritto ambientale secondo la legislazione sulla protezione dell'ambiente.
N. 7 L'imperativo di trasferimento del cpv. 2 contiene un obiettivo chiaro: il traffico merci di transito transalpino «avviene per ferrovia». Questo non deve essere inteso come divieto assoluto di circolazione per gli autocarri, bensì come obbligo di risultato con orizzonte temporale vincolante (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 14). Il termine «traffico merci di transito» comprende il traffico commerciale di merci che attraversa le regioni alpine senza carico o scarico.
N. 8 Le «misure necessarie» del Consiglio federale comprendono un insieme di strumenti: la tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP) secondo l'→ art. 85 Cost., i divieti di circolazione notturna e domenicale, la promozione del traffico combinato e il potenziamento dell'infrastruttura ferroviaria (NFTA). Il Consiglio federale e il Parlamento considerano la TTPCP in combinazione con altre misure come strumento idoneo per l'attuazione dell'obiettivo di trasferimento (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 14).
N. 9 Eccezioni all'imperativo di trasferimento sono ammissibili solo se «indispensabili». Questo termine deve essere interpretato in modo restrittivo e comprende solo trasporti che per motivi tecnici o di sicurezza non possono essere effettuati per ferrovia. La precisazione mediante legge è avvenuta nella LSBT e nella LTPV.
N. 10 Il divieto di aumento della capacità è formulato in modo assoluto e tollera soltanto l'eccezione esplicitamente menzionata delle strade di aggiramento. Il termine «capacità delle strade di transito» si riferisce al volume massimo di traffico che un'infrastruttura stradale può gestire.
N. 11 L'interpretazione del concetto di capacità è controversa. Kern sostiene che già la costruzione di una seconda canna della galleria stradale del San Gottardo viola l'art. 84 cpv. 3 Cost., poiché si ha un aumento di capacità in quanto tale (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 27-28). Al contrario, il Consiglio federale e il Parlamento sostengono la posizione secondo cui la costruzione di una seconda canna è ammissibile se è percorsa solo a una corsia e quindi non si ha un effettivo aumento di capacità (Epiney, BSK BV, Art. 84 n. 28).
N. 12 L'art. 84 Cost. fonda primariamente doveri per la Confederazione. Il cpv. 1 obbliga ad adottare misure di protezione, il cpv. 2 ad emanare e far rispettare misure di trasferimento. I privati non possono derivare dall'art. 84 Cost. diritti soggettivi diretti, poiché si tratta di una norma programmatica.
N. 13 L'obbligo legislativo derivante dall'art. 84 Cost. è stato adempiuto con la LTPV (RS 641.81), la LSBT (RS 725.14) e la LTCCM (RS 740.1). Queste leggi concretizzano le prescrizioni costituzionali e creano posizioni giuridiche azionabili.
N. 14 Nell'interpretazione e applicazione delle leggi di esecuzione l'art. 84 Cost. deve essere considerato come linea guida. Questo è stato confermato dal Tribunale federale nella DTF 136 II 337, dove ha qualificato esplicitamente la TTPCP come strumento di attuazione dell'articolo di protezione delle Alpi.
N. 15 La controversia centrale riguarda l'interpretazione del concetto di capacità nel cpv. 3. Kern (Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr, AJP 2012, 1285) sostiene un'interpretazione rigorosa: ogni misura edilizia che potrebbe potenzialmente portare a un aumento di capacità sarebbe incostituzionale. Questa posizione si basa sul tenore letterale chiaro e sulla genesi storica della norma.
N. 16 La posizione opposta, sostenuta dal Consiglio federale nel messaggio sulla seconda galleria stradale del San Gottardo (FF 2012 5569), argomenta con un'interpretazione teleologica: decisiva non sarebbe la capacità potenziale, ma quella effettiva. Con un utilizzo permanentemente a una corsia di entrambe le canne la capacità rimarrebbe invariata.
N. 17 Un altro punto controverso riguarda la giustiziabilità dell'art. 84 Cost. Mentre la dottrina dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, n. 2045) qualifica l'art. 84 Cost. come norma programmatica senza applicabilità diretta, le organizzazioni ambientaliste chiedono una più forte azionabilità giudiziaria delle prescrizioni costituzionali.
N. 18 Per l'applicazione del diritto è indispensabile la conoscenza della legislazione di esecuzione. La LSBT contiene le definizioni centrali (regioni alpine, traffico di transito) e le concrete limitazioni del traffico. La LTPV disciplina la TTPCP come strumento di orientamento centrale.
N. 19 Per i progetti infrastrutturali nelle regioni alpine l'art. 84 cpv. 3 Cost. deve essere considerato già nella fase di pianificazione. La prassi del DATEC mostra che i progetti che potrebbero portare anche solo potenzialmente a un aumento di capacità sottostanno a un particolare obbligo di motivazione.
N. 20 Nel traffico merci internazionale deve essere considerata l'interazione dell'art. 84 Cost. con l'Accordo sui trasporti terrestri. La borsa del transito alpino come possibile futuro strumento deve soddisfare sia le prescrizioni costituzionali sia gli obblighi di diritto internazionale (Epiney/Heuck, ZUR 2009, 178).
La giurisprudenza relativa all'art. 84 Cost. (articolo di protezione delle Alpi) è caratterizzata dal fatto che si tratta di una norma costituzionale programmatica con limitata giustiziabilità diretta. Le decisioni più rilevanti si occupano dell'attuazione attraverso la legge sulla tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (LTTP) e la legge sul transito stradale nell'area alpina (LTSR).
#La tassa sul traffico pesante come strumento di attuazione
DTF 136 II 337 consid. 2.2 (19 aprile 2010)
Decisione di principio sull'ancoraggio costituzionale della TTPCP
Il Tribunale federale ha stabilito che l'art. 84 Cost. (insieme all'art. 85 Cost.) costituisce la base costituzionale per la tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni.
«In base al citato art. 36 quater vCost. (art. 85 Cost.) insieme alla menzionata disposizione transitoria nonché all'art. 24 septies vCost. (art. 74 Cost., protezione dell'essere umano e del suo ambiente naturale) e all'art. 36 sexies vCost. (art. 84 Cost., protezione dell'area alpina dagli effetti negativi del traffico di transito [cosiddetta "Iniziativa delle Alpi"]), l'Assemblea federale ha emanato il 19 dicembre 1997 la legge federale su una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (legge sulla tassa sul traffico pesante, LTTP; RS 641.81).»
DTF 136 II 337 consid. 5.5 (19 aprile 2010)
Costi per tempi di attesa come costi esterni del traffico pesante
Il Tribunale federale ha confermato la considerazione dei costi per tempi di attesa come costi esterni ai sensi del calcolo della TTPCP.
«Come esterni appaiono secondo la concezione legale della TTPCP di conseguenza tutti i costi causati dal traffico pesante e non coperti, che si verificano al di fuori del traffico pesante. In tal senso i costi per tempi di attesa causati dal traffico pesante presso tutti gli altri utenti della strada, in particolare presso tutto il traffico con automobili, rappresentano costi esterni.»
DTAF 2018 III/3 (24 settembre 2018)
Rimborso della TTPCP per viaggi nel trasporto combinato non accompagnato
Il Tribunale amministrativo federale ha deciso sulla distinzione tra contenitori di carico e altri container nel quadro del rimborso della TTPCP.
La decisione mostra l'attuazione pratica degli obiettivi di trasferimento del traffico dell'art. 84 cpv. 2 Cost. attraverso meccanismi di incentivazione nel sistema TTPCP.
#Limitazione della capacità e progetti infrastrutturali
#Galleria stradale del San Gottardo e seconda canna
Sentenza 1C_81/2016 (17 marzo 2016)
Votazione popolare sulla risanamento della galleria stradale del San Gottardo
Il Tribunale federale si è occupato di ricorsi contro la votazione popolare del 28 febbraio 2016 sulla modifica della legge sul transito stradale nell'area alpina (risanamento galleria stradale del San Gottardo).
I ricorrenti lamentavano la formulazione fuorviante della domanda di votazione, che non menzionava espressamente la costruzione di una seconda canna.
Sentenza 1C_115/2016 (21 marzo 2016)
Procedura parallela alla votazione sulla galleria del Gottardo
Il Tribunale federale ha respinto ulteriori ricorsi sulla stessa votazione e ha confermato l'ammissibilità della procedura di votazione nonostante la formulazione criticata.
Queste decisioni mostrano le specifiche sfide costituzionali nell'attuazione dell'art. 84 cpv. 3 Cost. (limitazione della capacità).
#Legislazione di attuazione dopo l'Iniziativa delle Alpi
Il trattamento parlamentare dell'Iniziativa delle Alpi negli anni '90 ha portato a confronti fondamentali sull'interpretazione e attuazione dell'art. 84 Cost. Vari dibattiti parlamentari (94.035, 94.3023, 94.3024) documentano le difficoltà politiche nella concretizzazione della norma costituzionale.
Sentenze B-5488/2021 e B-5500/2021 (6 aprile 2022)
Procedura di aggiudicazione in relazione a progetti di gallerie
Il Tribunale amministrativo federale ha trattato ricorsi nel diritto degli appalti riguardanti progetti del Gottardo, il che mostra la persistente rilevanza pratica delle prescrizioni infrastrutturali dell'art. 84 Cost.
Sentenza 2C_355/2021 (19 ottobre 2021)
Misurazione del committente per il progetto "Secondo tubo San Gottardo"
Il Tribunale federale ha deciso su questioni di diritto degli appalti in relazione alla costruzione della seconda canna del Gottardo, il che illustra l'attuazione concreta della limitazione della capacità secondo l'art. 84 cpv. 3 Cost.
La giurisprudenza relativa all'art. 84 Cost. si concentra principalmente sugli strumenti di attuazione (TTPCP, LTSR) e meno sull'applicazione diretta della norma costituzionale. Ciò riflette il carattere programmatico dell'articolo di protezione delle Alpi. I tribunali hanno sostenuto gli obiettivi di trasferimento del traffico e limitazione della capacità della norma attraverso un'interpretazione benevola delle leggi di attuazione, senza tuttavia qualificare le prescrizioni costituzionali come posizioni giuridiche direttamente azionabili.