L'art. 195 Cost. disciplina quando le modifiche della Costituzione federale diventano efficaci. Una revisione costituzionale entra in vigore immediatamente se viene accettata dal popolo e dai Cantoni. Ciò significa che il giorno stesso della votazione la nuova disposizione costituzionale diventa diritto vigente.
Il Tribunale federale ha confermato questo principio nel caso delle abitazioni secondarie: l'art. 75b Cost. (iniziativa sulle abitazioni secondarie) è entrato in vigore direttamente l'11 marzo 2012, quando popolo e Cantoni hanno accettato l'iniziativa (BGE 139 II 243 E. 8). Non è necessaria una pubblicazione nella Raccolta ufficiale.
Questa efficacia immediata distingue le revisioni costituzionali dagli altri atti normativi. Per le leggi federali i termini referendari possono ritardare l'entrata in vigore. Le modifiche costituzionali invece diventano vincolanti direttamente con il risultato della votazione.
Esempio: L'11 marzo 2012 popolo e Cantoni hanno approvato l'iniziativa sulle abitazioni secondarie. Già in questo giorno valeva l'art. 75b Cost. e vietava nuove licenze edilizie per abitazioni secondarie nei Comuni con oltre il 20 per cento di quota di abitazioni secondarie. Le autorità edilizie dovevano applicare immediatamente la nuova regola, anche se la legge di esecuzione è arrivata solo più tardi (BGE 139 II 243 E. 9-11).
La nuova disposizione costituzionale tuttavia non è sempre immediatamente applicabile. Alcune norme necessitano ancora di leggi per l'attuazione (mandati legislativi). Altre contengono regole chiare che le autorità possono attuare direttamente. L'art. 195 Cost. disciplina solo l'entrata in vigore formale, non l'applicabilità pratica.
Disposizioni transitorie speciali negli art. 196-197 Cost. possono modificare l'efficacia temporale. Così una revisione costituzionale può entrare in vigore secondo l'art. 195 Cost., ma diventare praticamente efficace solo più tardi. Il Tribunale amministrativo dei Grigioni ha distinto nella sua decisione R 2012/100 del 9 novembre 2012 tra l'entrata in vigore formale secondo l'art. 195 Cost. e l'applicazione scaglionata tramite disposizioni transitorie.
L'art. 195 Cost. rafforza la democrazia diretta: la volontà popolare viene attuata immediatamente, senza ritardi da parte di autorità o parlamenti. Questa efficacia immediata è un pilastro fondamentale del diritto costituzionale svizzero.
N. 1 La disposizione sull'entrata in vigore di disposizioni costituzionali rivedute risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999. Nel messaggio concernente una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) l'art. 195 Cost. fu concepito come norma tecnica che disciplina l'entrata in vigore formale di revisioni costituzionali. Il costituente rinunciò consapevolmente a regolamentazioni complesse dell'entrata in vigore e optò per una soluzione chiara e semplice: l'entrata in vigore avviene con l'accettazione da parte del popolo e dei Cantoni.
N. 2 Lo sviluppo storico dimostra che già sotto la vecchia Costituzione federale del 1874 valeva il principio secondo cui le modifiche costituzionali entrano in vigore immediatamente dopo la loro accettazione. L'art. 195 Cost. codifica questa prassi e crea certezza del diritto sul momento esatto dell'entrata in vigore. La norma si inserisce nella tradizione del diritto costituzionale svizzero, che riconosce alla volontà popolare un effetto immediato.
N. 3 L'art. 195 Cost. forma insieme agli art. 192–194 Cost. il capitolo sulla revisione della Costituzione federale. La collocazione sistematica alla fine delle norme di revisione sottolinea il carattere tecnico della disposizione. Essa completa le norme di revisione materiali (art. 193–194 Cost.) e procedurali (art. 192 Cost.) con la dimensione temporale.
→ Art. 15 cpv. 3 LDP (Legge federale sui diritti politici), che concretizza l'entrata in vigore di modifiche costituzionali
→ Art. 196–197 Cost. (disposizioni transitorie), che possono contenere regolamentazioni temporali speciali per singole revisioni costituzionali
→ Art. 190 Cost. (diritto determinante), che stabilisce l'obbligo di applicazione delle norme costituzionali entrate in vigore da parte delle autorità che applicano il diritto
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto della norma
N. 5«Costituzione federale totalmente o parzialmente riveduta»: La norma comprende sia le revisioni totali (art. 193 Cost.) sia le revisioni parziali (art. 194 Cost.) della Costituzione federale. Non sono invece comprese le modifiche di leggi federali o di altri atti normativi, per i quali si applicano regolamentazioni speciali dell'entrata in vigore.
N. 6«accettata dal popolo e dai Cantoni»: La doppia maggioranza del popolo e dei Cantoni è costitutiva per l'entrata in vigore. L'accettazione avviene il giorno della votazione, non soltanto con l'accertamento ufficiale del risultato. È determinante il momento dell'espressione del voto, come chiarisce la DTF 139 II 243 consid. 8.
N. 7 La norma non contiene eccezioni o riserve. Diversamente dalle leggi federali (art. 141 cpv. 1 lett. c Cost.) nelle revisioni costituzionali non vi è alcun effetto sospensivo attraverso un referendum. L'efficacia immediata è obbligatoria, a condizione che la revisione costituzionale stessa non contenga una disposizione di entrata in vigore divergente.
N. 8Entrata in vigore immediata: Con l'accettazione da parte del popolo e dei Cantoni la modifica costituzionale entra immediatamente in vigore. Ciò vale indipendentemente dalla pubblicazione nella Raccolta ufficiale (RU). Il Tribunale federale ha confermato nella DTF 139 II 243 consid. 8 che nell'iniziativa sulle abitazioni secondarie l'art. 75b Cost. è entrato in vigore già il giorno della votazione (11 marzo 2012).
N. 9Applicabilità immediata: Dall'entrata in vigore va distinta la questione dell'applicabilità immediata (self-executing). Non ogni norma costituzionale entrata in vigore è direttamente applicabile. Per norme programmatiche o mandati legislativi occorre spesso ancora l'attuazione da parte del legislatore. L'art. 195 Cost. disciplina soltanto l'entrata in vigore formale, non l'applicabilità materiale.
N. 10Diritto transitorio: Disposizioni transitorie speciali (art. 196–197 Cost.) possono modificare l'efficacia temporale. Così una revisione costituzionale può entrare formalmente in vigore secondo l'art. 195 Cost., ma dispiegare i suoi effetti materiali soltanto in un momento successivo. Il Tribunale amministrativo dei Grigioni ha chiarito nella sua sentenza R 2012/100 del 9 novembre 2012 che l'art. 195 Cost. disciplina l'entrata in vigore formale, mentre le disposizioni transitorie governano l'applicazione pratica.
N. 11Momento della pubblicazione: Nella dottrina è indiscusso che l'entrata in vigore non dipende dalla pubblicazione nella RU. Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Commentario di San Gallo Cost., 4a ed. 2023, art. 195 n. 7) sottolineano che la pubblicazione ha significato puramente dichiarativo. Waldmann/Belser/Epiney (BSK Cost., 2a ed. 2024, art. 195 n. 4) condividono questa concezione e rimandano al messaggio sulla legge sulle pubblicazioni (FF 2003 7251).
N. 12Retroattività: È discussa in modo controverso la questione della retroattività di disposizioni costituzionali. La dottrina dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Diritto costituzionale svizzero, 10a ed. 2020, n. 1854) assume che le disposizioni costituzionali di principio non spiegano effetto retroattivo, salvo che ciò sia espressamente previsto. Rhinow/Schefer/Uebersax (Diritto costituzionale svizzero, 3a ed. 2016, n. 3456) differenziano tra retroattività propria e impropria.
N. 13Entrata in vigore scaglionata: È controverso se il costituente possa prevedere un'entrata in vigore scaglionata. Tschannen/Zimmerli/Müller (Diritto amministrativo generale, 4a ed. 2014, § 12 n. 18) rispondono affermativamente rimandando all'autonomia costituzionale. Si esprime criticamente invece Müller/Schefer (Diritti fondamentali in Svizzera, 4a ed. 2008, p. 45), che richiama la legittimazione democratica attraverso l'efficacia immediata.
N. 14Per l'applicazione del diritto: Autorità e tribunali devono rispettare la nuova disposizione costituzionale a partire dal giorno della votazione. Ciò vale anche per procedimenti pendenti, a condizione che disposizioni transitorie non prevedano diversamente. La prassi dimostra che specialmente nelle procedure di rilascio di licenze edilizie (iniziativa sulle abitazioni secondarie) è da osservare l'applicazione immediata.
N. 15Per la legislazione: Il legislatore dovrebbe tenere il più breve possibile l'arco di tempo tra l'entrata in vigore della Costituzione e l'entrata in vigore del diritto d'esecuzione nelle leggi d'esecuzione di nuove disposizioni costituzionali. Disposizioni transitorie nella Costituzione stessa possono aiutare a evitare incertezze del diritto.
N. 16Per promotrici e promotori di iniziative: Nella formulazione di iniziative popolari è da considerare che la disposizione costituzionale proposta entra in vigore immediatamente dopo l'accettazione. Se si vuole ottenere un'efficacia temporalmente scaglionata, corrispondenti disposizioni transitorie devono essere incluse nel testo dell'iniziativa.
DTF 139 II 243 del 22 maggio 2013
Il Tribunale federale ha confermato l'entrata in vigore immediata delle modifiche costituzionali secondo l'art. 195 Cost. Nel caso dell'iniziativa sulle abitazioni secondarie, l'art. 75b Cost. è entrato in vigore immediatamente l'11 marzo 2012 con l'accettazione da parte del popolo e dei Cantoni.
Considerazione centrale sul momento dell'entrata in vigore:
«Secondo l'art. 195 Cost. e l'art. 15 cpv. 3 della Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP; RS 161.1), le modifiche della Costituzione federale entrano in vigore con l'accettazione da parte del popolo e dei Cantoni, a meno che il progetto non disponga diversamente, indipendentemente dalla data della loro pubblicazione nella Raccolta ufficiale (cfr. Messaggio del 22 ottobre 2003 sulla legge sulle pubblicazioni, FF 2003 6881).»
La sentenza conferma che l'entrata in vigore avviene già il giorno della votazione, non solo con la pubblicazione ufficiale. Ciò ha permesso l'applicazione immediata delle nuove disposizioni costituzionali per le procedure di rilascio delle licenze edilizie.
Tribunale amministrativo di San Gallo B 2013/11 del 30 aprile 2013
Il Tribunale amministrativo sangallese ha precisato le conseguenze pratiche dell'entrata in vigore immediata:
La disposizione costituzionale entrata in vigore l'11 marzo 2012 era sufficientemente determinata per l'applicazione diretta da parte delle autorità edilizie.
Principio dell'efficacia immediata:
«La disposizione costituzionale sulla limitazione della quota di abitazioni secondarie è entrata in vigore con l'accettazione da parte del popolo e dei Cantoni l'11 marzo 2012 ed è sufficientemente determinata per essere applicata direttamente dalle autorità competenti per il rilascio delle licenze edilizie.»
DTF 94 I 525 del 18 dicembre 1968
In questa decisione di principio iniziale sull'entrata in vigore delle modifiche costituzionali nella prevista riunificazione di Basilea-Città/Basilea-Campagna, il Tribunale federale ha stabilito che il costituente è fondamentalmente libero di decidere sull'entrata in vigore.
Il Tribunale federale esamina liberamente l'interpretazione delle disposizioni costituzionali sull'entrata in vigore:
«L'interpretazione delle disposizioni costituzionali cantonali viene esaminata dal Tribunale federale in generale, ma in particolare nei ricorsi per votazioni secondo l'art. 85 lett. a OG, fondamentalmente in modo libero (DTF 91 I 239 consid. 3 e DTF 94 I 124 consid. 2, ciascuno con riferimenti a sentenze precedenti).»
La sentenza mostra che nelle procedure costituzionali è richiesta particolare cura nel determinare il momento dell'entrata in vigore.
Tribunale amministrativo di Berna 100.2013.31 del 2 settembre 2014
Il Tribunale amministrativo bernese ha applicato l'art. 195 Cost. in un caso di licenza edilizia e ha confermato l'entrata in vigore immediata dell'iniziativa sulle abitazioni secondarie:
«L'11 marzo 2012 è entrato in vigore l'art. 75b Cost. con l'accettazione dell'iniziativa popolare ‹Basta con la costruzione sfrenata di abitazioni secondarie!› (cfr. art. 195 Cost. in rel. con l'art. 15 cpv. 3 della Legge federale sui diritti politici [LDP; RS 161.1]; DTF 139 II 243 consid. 8).»
Questa prassi mostra l'applicazione coerente dell'art. 195 Cost. da parte di diversi tribunali amministrativi in casi giuridici concreti.
Tribunale amministrativo dei Grigioni R 2012/100 del 9 novembre 2012
Il Tribunale amministrativo grigionese ha spiegato l'interazione tra l'art. 195 Cost. e disposizioni transitorie specifiche:
Mentre l'art. 75b Cost. è entrato in vigore immediatamente secondo l'art. 195 Cost., le disposizioni transitorie nell'art. 197 n. 9 Cost. hanno regolato un'applicazione scaglionata per diverse costellazioni di casi.
«Secondo l'art. 195 Cost. la Costituzione federale riveduta totalmente o parzialmente entra in vigore quando è accettata dal popolo e dai Cantoni, e pertanto dall'11 marzo 2012 è applicabile il nuovo diritto costituzionale.»
Questa sentenza chiarisce che l'art. 195 Cost. regola l'entrata in vigore formale, mentre le disposizioni transitorie materiali possono guidare l'applicazione pratica nel caso singolo.