1Une révision partielle de la Constitution peut être demandée par le peuple ou décrétée par l’Assemblée fédérale.
2Toute révision partielle doit respecter le principe de l’unité de la matière; elle ne doit pas violer les règles impératives du droit international.
3Toute initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution doit en outre respecter le principe de l’unité de la forme.
Art. 194 Cst.
#Aperçu
L'art. 194 Cst. règle la révision partielle de la Constitution fédérale. Une révision partielle ne modifie que certaines dispositions de la Constitution, et non la Constitution dans son ensemble. Il y a deux voies pour une révision partielle : Le peuple peut la demander par une initiative populaire ou le Parlement peut la décider.
Pour une initiative populaire, il faut 100'000 signatures valables d'électeurs. L'initiative peut être déposée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux (le Parlement rédige alors le texte constitutionnel) ou sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (le nouveau texte constitutionnel est alors déjà fixé).
Une révision partielle doit respecter certaines règles. Elle doit observer l'« unité de la matière ». Cela signifie : Toutes les parties de la révision doivent avoir un lien matériel entre elles. On ne peut pas mélanger des sujets complètement différents dans un même projet. Par exemple, les questions fiscales et la protection de l'environnement ne peuvent pas être soumises ensemble au vote, car elles n'ont pas de rapport interne.
En outre, une révision partielle ne peut pas violer le droit international impératif. Le droit international impératif comprend les règles internationales les plus importantes que tous les États doivent respecter. Cela inclut l'interdiction de la torture, du génocide et de l'esclavage. Ces règles priment sur la Constitution.
Pour les initiatives populaires, une troisième règle s'ajoute : l'« unité de la forme ». Une initiative doit être déposée soit complètement sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux, soit complètement sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. On ne peut pas mélanger les deux formes.
Si une initiative viole ces règles, le Parlement la déclare nulle. Une révision partielle valable est soumise au vote du peuple et des cantons. Elle nécessite la double majorité : La majorité des votants et la majorité des cantons doivent l'approuver.
Art. 194 Cst.
#Doctrine
#1. Historique
N. 1 L'art. 194 Cst. a repris, dans le cadre de la révision totale de 1999, la réglementation de la révision partielle de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (art. 118–121 anc. Cst.). La disposition n'a subi que de légères adaptations rédactionnelles. Le message sur une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 précisait : « Les articles 118–121 anc. Cst. sur l'initiative populaire tendant à la révision partielle sont résumés en tenant compte de la pratique » (FF 1997 I 1, 496).
N. 2 La mention explicite du droit international impératif comme limite de la révision partielle à l'al. 2 constituait une nouveauté de la Constitution de 1999. Auparavant, cette limite ne valait que par le droit coutumier. Le message soulignait : « Le droit international impératif est maintenant expressément mentionné comme limite matérielle de la révision constitutionnelle » (FF 1997 I 496). Cette codification devait confirmer la pratique existante et assurer une plus grande sécurité juridique.
N. 3 L'unité de la forme (al. 3) était déjà ancrée à l'art. 121 al. 4 anc. Cst. L'Assemblée fédérale avait introduit cette règle en 1891 pour éviter les ambiguïtés lors de la mise en œuvre d'initiatives populaires. Les initiatives mixtes, qui contenaient à la fois des dispositions constitutionnelles formulées et des suggestions générales, devaient ainsi être exclues (FF 1891 II 757).
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 194 Cst. figure dans le 6e titre sur la révision de la Constitution fédérale et forme, avec l'art. 192 (principe), l'art. 193 (révision totale) et l'art. 195 (entrée en vigueur), le régime constitutionnel de révision. La disposition concrétise la souveraineté populaire ancrée à l'art. 1 al. 2 Cst. pour le domaine des modifications constitutionnelles.
N. 5 La norme est étroitement liée aux droits politiques (art. 34 Cst.) et au droit d'initiative (art. 138–139 Cst.). Elle constitue la base constitutionnelle de la procédure d'initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution fédérale réglée à l'art. 138 Cst. Les limites aux al. 2 et 3 concrétisent les exigences générales de validité pour les initiatives populaires selon l'art. 139 al. 3 Cst.
N. 6 Dans le contexte du fédéralisme suisse (→ art. 3 Cst.), l'art. 194 Cst. est central, car les révisions constitutionnelles peuvent modifier la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons. La participation des États par la majorité des cantons (art. 142 al. 2 Cst.) assure le caractère fédéraliste même lors de révisions partielles.
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
a) Initiateurs de la révision partielle (al. 1)
N. 7 La révision partielle peut être initiée de deux manières : par le peuple au moyen d'une initiative populaire (→ art. 138–139 Cst.) ou par décision de l'Assemblée fédérale. Pour la révision partielle parlementaire, un simple arrêté fédéral sans possibilité de référendum suffit pour lancer la procédure (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n° 2079).
N. 8 Le terme « peuple » comprend l'ensemble des personnes ayant le droit de vote selon l'art. 136 Cst. Pour une initiative populaire tendant à la révision partielle, 100'000 signatures valables sont requises (art. 139 al. 1 Cst.). L'initiative peut être déposée sous forme de proposition conçue en termes généraux ou de projet rédigé.
b) Unité de la matière (al. 2)
N. 9 L'unité de la matière exige un rapport matériel entre toutes les parties d'un projet de révision. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les différentes parties doivent « présenter un rapport matériel qui justifie de les soumettre aux citoyens sous forme d'une question unique » (ATF 129 I 366 consid. 2.3).
N. 10 Le rapport matériel existe lorsqu'il y a un lien intrinsèque entre les différentes parties, fondé sur un but commun, un concept unitaire ou une connexion systématique (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 10 n° 25). Une simple parenté thématique ne suffit pas.
N. 11 La doctrine s'accorde sur le fait que le principe doit être interprété avec souplesse. Rhinow/Schefer/Uebersax soulignent : « La pratique applique le principe de l'unité de la matière avec retenue » (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n° 3682). Hangartner s'exprime de manière plus critique, réclamant une application plus stricte pour mieux protéger la liberté de vote (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, 2e éd. 2019, n° 2637).
c) Droit international impératif (al. 2)
N. 12 Selon la doctrine dominante et la jurisprudence constante, le droit international impératif (ius cogens) comprend : l'interdiction de la torture, du génocide, de l'esclavage, de la guerre d'agression, les règles élémentaires du droit humanitaire international ainsi que le noyau dur des droits de l'homme résistant aux situations d'urgence (ATF 133 II 450 consid. 7.2).
N. 13 La délimitation entre droit international impératif et non impératif est controversée. Kälin/Künzli plaident pour une interprétation large qui englobe aussi les garanties procédurales fondamentales (Universeller Menschenrechtsschutz, 4e éd. 2019, n° 123). Schweizer/Brunner défendent une position plus restrictive et limitent le ius cogens au noyau dur incontesté (St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 139 n° 22).
N. 14 Le principe du non-refoulement selon l'art. 3 CEDH est reconnu par le Tribunal fédéral comme faisant partie du droit international impératif, dans la mesure où il s'agit de la protection contre la torture et les traitements inhumains (ATF 139 I 16 consid. 5.1). Ceci a une importance pratique pour les initiatives dans le domaine migratoire.
d) Unité de la forme (al. 3)
N. 15 Les initiatives populaires doivent être déposées soit sous forme de proposition conçue en termes généraux, soit sous forme de projet rédigé (art. 139 al. 2 Cst.). Un mélange des deux formes – les initiatives mixtes – est inadmissible (ATF 114 Ia 413 consid. 3a).
N. 16 En cas de proposition conçue en termes généraux, l'Assemblée fédérale formule le texte constitutionnel. En cas de projet rédigé, le texte proposé est contraignant, l'Assemblée fédérale ne peut apporter que des adaptations rédactionnelles (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 194 n° 8).
#4. Conséquences juridiques
N. 17 En cas de violation des conditions de validité, l'Assemblée fédérale déclare une initiative populaire totalement ou partiellement nulle selon l'art. 139 al. 3 Cst. Cette compétence est définitive ; le Tribunal fédéral ne peut examiner les décisions d'invalidité que sous l'angle de l'arbitraire (art. 189 al. 4 Cst.).
N. 18 Une révision partielle valable entre immédiatement en vigueur après acceptation par le peuple et les cantons (art. 195 Cst.), sauf disposition contraire des dispositions transitoires. Les nouvelles dispositions constitutionnelles sont contraignantes pour toutes les autorités (art. 189 al. 1 Cst.).
N. 19 Les dispositions constitutionnelles qui contreviennent au droit international non impératif restent valables. Le Tribunal fédéral applique dans de tels cas une interprétation conforme au droit international ou procède à une pesée d'intérêts au cas par cas (ATF 139 I 16 consid. 5).
#5. Controverses
N. 20 Étendue du droit international impératif : Kälin préconise une interprétation dynamique qui tient compte des nouveaux développements du droit international (Kälin, Das zwingende Völkerrecht, AJP 2019, 893). Rhinow/Schefer mettent en garde contre une interprétation trop extensive qui restreindrait excessivement la marge de manœuvre démocratique (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n° 3714).
N. 21 Déclaration de nullité partielle : Tschannen défend la position selon laquelle une déclaration de nullité partielle n'est possible que pour des parties clairement délimitables (Staatsrecht, 5e éd. 2021, § 10 n° 29). Griffel/Rausch réclament en revanche une application plus souple pour sauver les parties valables d'une initiative (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 4e éd. 2022, remarques préliminaires n° 54).
N. 22 Concordance pratique : La doctrine est divisée sur la question de savoir jusqu'où peut aller la « concordance pratique » lors de l'interprétation d'initiatives populaires contraires à la Constitution. Biaggini met en garde contre un affaiblissement de la volonté populaire par une interprétation trop extensive (BV Kommentar, 2e éd. 2017, art. 190 n° 15). Schweizer plaide pour un juste milieu pragmatique (St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 5 n° 48).
#6. Conseils pratiques
N. 23 Lors de l'élaboration d'initiatives populaires, il faut particulièrement veiller à une formulation précise. Des formulations peu claires ou contradictoires peuvent conduire à une déclaration d'invalidité ou causer des problèmes de mise en œuvre.
N. 24 L'unité de la matière doit être interprétée largement. Les initiants devraient néanmoins veiller à ce que le rapport matériel soit compréhensible pour les citoyens ayant le droit de vote. Une définition claire du but dans le texte de l'initiative peut être utile.
N. 25 En cas de conflits potentiels avec le droit international, il est recommandé de procéder à une clarification préalable. Même si seul le droit international non impératif est concerné, des problèmes de mise en œuvre peuvent surgir. La formulation de clauses de rigueur ou de réserves peut atténuer de futurs conflits.
N. 26 Le choix entre proposition conçue en termes généraux et projet rédigé dépend de la complexité de la matière. Pour les questions techniques, la proposition conçue en termes généraux peut être avantageuse, car l'Assemblée fédérale dispose d'une plus grande marge de manœuvre. Pour les sujets politiquement controversés, le projet rédigé assure la mise en œuvre de l'intention des initiants.
Art. 194 Cst
#Jurisprudence
#I. Conditions de validité des initiatives populaires
1. Unité de la matière (al. 2)
ATF 129 I 366 du 27 août 2003
Une révision constitutionnelle cantonale pour la réorganisation des rapports entre Églises et État respecte le principe de l'unité de la matière malgré des domaines partiels différents.
Arrêt fondamental sur les exigences relatives à la cohérence matérielle des révisions constitutionnelles.
« Un certain rapport entre les différentes parties peut finalement être vu dans le fait qu'elles sont toutes orientées, au sens le plus large, sur les rapports des communautés religieuses avec l'État. Leur réunion en un projet unique ne peut donc pas être qualifiée d'artificielle ou d'arbitraire au sens de la jurisprudence. »
ATF 113 Ia 46 du 18 février 1987
La votation simultanée sur deux initiatives et un contre-projet viole le principe de l'unité de la matière si elle rend impossible une expression non faussée de la volonté des citoyens.
Précision des exigences relatives à la procédure de votation pour plusieurs projets apparentés sur le fond.
« Dans le cas d'une votation populaire sur un projet unique, le citoyen doit aussi se décider pour l'acceptation ou le rejet de l'ensemble du projet, même s'il n'est pas d'accord avec certains points et en approuve d'autres. Si deux projets s'opposent directement, le citoyen peut choisir entre ces deux alternatives. »
ATF 99 Ia 724 du 25 septembre 1973
Détermination fondamentale des exigences relatives à l'unité de la matière pour les initiatives cantonales visant à déposer une initiative des cantons.
Précision précoce de la cognition du Tribunal fédéral lors de l'examen des décisions d'admission.
« Le principe de l'unité de la matière interdit de réunir dans une seule votation des demandes de nature différente qui ne présentent pas de lien interne. »
2. Unité de la forme (al. 3)
ATF 114 Ia 413 du 14 décembre 1988
Une initiative qui prévoit la création d'une fondation et délègue l'élaboration du statut de la fondation au parlement ne viole pas le principe de l'unité de la forme.
Clarification des exigences relatives à la cohérence formelle des textes d'initiative.
« Le principe de l'unité de la forme exige qu'une initiative soit présentée soit sous la forme de la suggestion simple, soit sous celle du projet rédigé. Un mélange des deux formes est fondamentalement inadmissible. »
#II. Compatibilité avec le droit international impératif (al. 2)
ATF 139 I 16 du 12 octobre 2012
Les dispositions intégrées dans la Constitution fédérale avec l'« initiative sur le renvoi » ne sont pas directement applicables, sur la base d'une interprétation vouée à la concordance pratique, si elles violeraient le droit international impératif.
Arrêt de principe sur le rôle du droit international impératif en cas d'initiatives populaires contraires à la Constitution.
« Il peut être tenu compte des appréciations exprimées par le constituant dans la mesure où cela ne conduit à aucune contradiction avec le droit supérieur ou à des conflits avec la marge d'appréciation que la CourEDH accorde aux différents États contractants dans la mise en œuvre de leur politique migratoire et des étrangers. »
ATF 133 II 450 du 14 novembre 2007
La Suisse est liée par les décisions de sanctions de l'ONU, pour autant que celles-ci ne violent pas le droit international impératif (ius cogens).
Arrêt fondamental sur la délimitation entre le droit international simple et impératif.
« Sont aujourd'hui considérés notamment comme droit international impératif (ius cogens) l'interdiction de la torture, du génocide, de l'esclavage, l'interdiction de la guerre d'agression, les règles élémentaires du droit international humanitaire ainsi que le noyau dur des droits de l'homme, auquel il ne peut être dérogé en aucune circonstance. »
#III. Rapport entre majorité du peuple et des cantons
ATF 145 IV 364 du 22 mai 2019
L'expulsion pénale de citoyens de l'UE doit être en accord avec l'accord sur la libre circulation et la CEDH.
Jurisprudence actuelle sur la mise en œuvre pratique de dispositions constitutionnelles contraires au droit international.
« Le Tribunal fédéral juge aussi les litiges pour violation du droit international. Par l'accord sur la libre circulation, la Suisse s'est engagée à garantir la libre circulation des citoyens de l'UE. »
#IV. Révision partielle parlementaire (al. 1)
ATF 147 I 183 du 16 septembre 2020
Les initiatives populaires cantonales doivent être compatibles avec le droit supérieur ; la déclaration de nullité n'intervient qu'en cas de contradiction manifeste.
Précision actuelle de l'examen de proportionnalité lors de la déclaration de nullité d'initiatives.
« L'examen de la légalité matérielle d'une initiative populaire cantonale doit se limiter à la question de savoir si l'initiative est compatible avec le droit supérieur. La déclaration de nullité n'entre en considération que s'il existe une contradiction manifeste avec le droit supérieur. »