1La revisione parziale della Costituzione può essere chiesta dal Popolo o decisa dall’Assemblea federale.
2Ogni revisione parziale deve rispettare il principio dell’unità della materia e non può violare le disposizioni cogenti del diritto internazionale.
3L’iniziativa popolare per la revisione parziale deve rispettare inoltre il principio dell’unità della forma.
Art. 194 BV
#Panoramica
L'art. 194 BV disciplina la revisione parziale della Costituzione federale. Una revisione parziale modifica soltanto singole disposizioni della Costituzione, non l'intera Costituzione. Esistono due vie per una revisione parziale: il popolo può richiederla con un'iniziativa popolare oppure il Parlamento può deciderla.
Per un'iniziativa popolare occorrono 100'000 firme valide di aventi diritto di voto. L'iniziativa può essere presentata come suggerimento generico (in tal caso il Parlamento redige il testo costituzionale) o come progetto elaborato (in tal caso il nuovo testo costituzionale è già stabilito).
Una revisione parziale deve rispettare determinate regole. Deve preservare l'«unità della materia». Ciò significa che tutte le parti della revisione devono essere coerenti dal punto di vista sostanziale. Non si possono mescolare temi completamente diversi in un unico progetto. Per esempio, questioni fiscali e protezione dell'ambiente non possono essere sottoposti a votazione insieme, perché non hanno alcuna connessione intrinseca.
Inoltre, una revisione parziale non può violare il diritto internazionale cogente. Il diritto internazionale cogente comprende le regole internazionali più importanti che tutti gli Stati devono rispettare. Vi appartengono il divieto di tortura, di genocidio e di schiavitù. Queste regole stanno al di sopra della Costituzione.
Per le iniziative popolari si aggiunge una terza regola: l'«unità della forma». Un'iniziativa deve essere presentata interamente come suggerimento generico oppure interamente come progetto elaborato. Non si possono mescolare entrambe le forme.
Se un'iniziativa viola queste regole, il Parlamento la dichiara nulla. Una revisione parziale valida è sottoposta a votazione del popolo e dei Cantoni. Necessita della doppia maggioranza: devono dare il loro consenso la maggioranza dei votanti e la maggioranza dei Cantoni.
Art. 194 Cost.
#Dottrina
#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 194 Cost. ha ripreso, nel quadro della revisione totale del 1999, la disciplina della revisione parziale dalla vecchia Costituzione federale del 1874 (art. 118–121 vCost.). La disposizione ha subito soltanto lievi adeguamenti redazionali. Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabiliva: «Gli articoli 118–121 vCost. sull'iniziativa popolare per la revisione parziale vengono riuniti tenendo conto della prassi» (FF 1997 I 1, 450).
N. 2 La menzione esplicita del diritto internazionale cogente come limite della revisione parziale nel cpv. 2 costituiva una novità della Costituzione del 1999. In precedenza questo limite valeva soltanto per diritto consuetudinario. Il Messaggio sottolineava: «Per la prima volta il diritto internazionale cogente viene menzionato espressamente come limite materiale della revisione costituzionale» (FF 1997 I 450). Questa codificazione doveva confermare la prassi esistente e garantire maggiore certezza del diritto.
N. 3 L'unità della forma (cpv. 3) era già ancorata nell'art. 121 cpv. 4 vCost. L'Assemblea federale aveva introdotto questa regola nel 1891 per evitare incertezze nell'attuazione delle iniziative popolari. Le iniziative miste, che contenevano sia disposizioni costituzionali formulate compiutamente sia suggerimenti generali, dovevano essere così escluse (FF 1891 II 757).
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 194 Cost. si trova nel 6° titolo sulla revisione della Costituzione federale e forma insieme all'art. 192 (principio), all'art. 193 (revisione totale) e all'art. 195 (entrata in vigore) il regime costituzionale di revisione. La disposizione concretizza la sovranità popolare sancita nell'art. 1 cpv. 2 Cost. per l'ambito delle modifiche costituzionali.
N. 5 La norma è strettamente collegata ai diritti politici (art. 34 Cost.) e al diritto d'iniziativa (art. 138–139 Cost.). Essa forma la base costituzionale per la procedura dell'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione federale disciplinata nell'art. 138 Cost. I limiti nei cpv. 2 e 3 concretizzano i requisiti generali di validità per le iniziative popolari secondo l'art. 139 cpv. 3 Cost.
N. 6 Nel contesto del federalismo svizzero (→ art. 3 Cost.) l'art. 194 Cost. è centrale, dato che le revisioni costituzionali possono modificare la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni. La partecipazione degli Stati attraverso la maggioranza degli Stati (art. 142 cpv. 2 Cost.) assicura il carattere federalistico anche nelle revisioni parziali.
#3. Elementi fattispecie / Contenuto della norma
a) Proponenti della revisione parziale (cpv. 1)
N. 7 La revisione parziale può essere iniziata in due modi: dal popolo mediante iniziativa popolare (→ art. 138–139 Cost.) o per decreto dell'Assemblea federale. Nella revisione parziale parlamentare è sufficiente un semplice decreto federale senza possibilità di referendum per l'avvio della procedura (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 2079).
N. 8 Il termine «popolo» comprende la totalità degli aventi diritto di voto secondo l'art. 136 Cost. Per un'iniziativa popolare per la revisione parziale sono necessarie 100'000 firme valide (art. 139 cpv. 1 Cost.). L'iniziativa può essere presentata in forma di suggerimento generico o di progetto elaborato.
b) Unità della materia (cpv. 2)
N. 9 L'unità della materia esige un nesso oggettivo tra tutte le parti di un progetto di revisione. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale le diverse parti devono «essere in un nesso oggettivo che giustifica di sottoporle all'avente diritto di voto in un'unica domanda» (DTF 129 I 366 consid. 2.3).
N. 10 Il nesso oggettivo sussiste quando tra le singole parti esiste un collegamento intrinseco che si basa su uno scopo comune, un concetto unitario o un collegamento sistematico (Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5ª ed. 2021, § 10 N 25). Una mera affinità tematica non è sufficiente.
N. 11 La dottrina concorda che il principio deve essere interpretato generosamente. Rhinow/Schefer/Uebersax sottolineano: «La prassi applica il principio dell'unità della materia con riservatezza» (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3682). Si esprime in modo più critico Hangartner, che chiede una gestione più rigorosa per proteggere meglio la libertà di voto (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen, 2ª ed. 2019, N 2637).
c) Diritto internazionale cogente (cpv. 2)
N. 12 Come diritto internazionale cogente (ius cogens) valgono secondo la dottrina dominante e la giurisprudenza costante: il divieto della tortura, del genocidio, della schiavitù, della guerra d'aggressione, le regole elementari del diritto internazionale umanitario nonché il nucleo inderogabile dei diritti dell'uomo (DTF 133 II 450 consid. 7.2).
N. 13 La delimitazione tra diritto internazionale cogente e non cogente è controversa. Kälin/Künzli propendono per un'interpretazione ampia che comprenda anche le garanzie procedurali fondamentali (Universeller Menschenrechtsschutz, 4ª ed. 2019, N 123). Schweizer/Brunner sostengono una posizione più restrittiva e limitano lo ius cogens al nucleo incontestato (St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 139 N 22).
N. 14 Il principio di non-refoulement secondo l'art. 3 CEDU viene riconosciuto dal Tribunale federale come parte del diritto internazionale cogente, nella misura in cui riguarda la protezione dalla tortura e dai trattamenti inumani (DTF 139 I 16 consid. 5.1). Ciò ha un significato pratico per le iniziative nell'ambito della migrazione.
d) Unità della forma (cpv. 3)
N. 15 Le iniziative popolari devono essere presentate o come suggerimento generico o come progetto elaborato (art. 139 cpv. 2 Cost.). Un mescolamento di entrambe le forme – le cosiddette iniziative miste – è inammissibile (DTF 114 Ia 413 consid. 3a).
N. 16 Nel suggerimento generico l'Assemblea federale formula il testo costituzionale. Nel progetto elaborato il testo proposto è vincolante, l'Assemblea federale può procedere soltanto ad adeguamenti redazionali (Biaggini, BV Kommentar, 2ª ed. 2017, art. 194 N 8).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 17 In caso di violazione dei presupposti di validità l'Assemblea federale dichiara un'iniziativa popolare secondo l'art. 139 cpv. 3 Cost. totalmente o parzialmente nulla. Questa competenza è conclusiva; il Tribunale federale può verificare le decisioni di nullità solo per arbitrio (art. 189 cpv. 4 Cost.).
N. 18 Una revisione parziale valida entra in vigore dopo l'accettazione da parte di popolo e Cantoni immediatamente (art. 195 Cost.), sempre che le disposizioni transitorie non prevedano diversamente. Le nuove disposizioni costituzionali sono vincolanti per tutte le autorità (art. 189 cpv. 1 Cost.).
N. 19 Le disposizioni costituzionali che contrastano con diritto internazionale non cogente rimangono valide. Il Tribunale federale applica in tali casi un'interpretazione conforme al diritto internazionale o procede a una ponderazione degli interessi nel caso singolo (DTF 139 I 16 consid. 5).
#5. Questioni controverse
N. 20 Portata del diritto internazionale cogente: Kälin sostiene un'interpretazione dinamica che tenga conto di nuovi sviluppi nel diritto internazionale (Kälin, Das zwingende Völkerrecht, AJP 2019, 893). Rhinow/Schefer mettono in guardia da un'interpretazione troppo estensiva che limiterebbe eccessivamente il margine democratico (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 3714).
N. 21 Dichiarazione di nullità parziale: Tschannen sostiene che una dichiarazione di nullità parziale è possibile soltanto per parti chiaramente delimitabili (Staatsrecht, 5ª ed. 2021, § 10 N 29). Griffel/Rausch chiedono al contrario una gestione più generosa per salvare parti valide di un'iniziativa (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 4ª ed. 2022, premesse N 54).
N. 22 Concordanza pratica: La dottrina è divisa sulla questione di fino a che punto possa spingersi la «concordanza pratica» nell'interpretazione di iniziative popolari contrarie alla Costituzione. Biaggini mette in guardia da uno svuotamento della volontà popolare attraverso un'interpretazione troppo estensiva (BV Kommentar, 2ª ed. 2017, art. 190 N 15). Schweizer propende per una via di mezzo pragmatica (St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 5 N 48).
#6. Indicazioni pratiche
N. 23 Nell'elaborazione di iniziative popolari bisogna prestare particolare attenzione alla formulazione precisa. Formulazioni poco chiare o contraddittorie possono condurre alla dichiarazione di nullità o causare problemi di attuazione.
N. 24 L'unità della materia deve essere interpretata ampiamente. I promotori dell'iniziativa dovrebbero tuttavia badare che il nesso oggettivo sia comprensibile per gli aventi diritto di voto. Una chiara determinazione dello scopo nel testo dell'iniziativa può essere utile.
N. 25 In caso di potenziali conflitti con il diritto internazionale si raccomanda una verifica preventiva. Anche se è interessato soltanto diritto internazionale non cogente, possono sorgere problemi di attuazione. La formulazione di clausole di rigore o di riserve può attenuare conflitti successivi.
N. 26 La scelta tra suggerimento generico e progetto elaborato dipende dalla complessità della materia. Per questioni tecniche il suggerimento generico può essere vantaggioso, dato che l'Assemblea federale dispone di un maggiore margine di configurazione. Per temi politicamente controversi il progetto elaborato assicura l'attuazione dell'intenzione dei promotori dell'iniziativa.
Art. 194 Cost.
#Giurisprudenza
#I. Condizioni di validità per le iniziative popolari
1. Unità della materia (cpv. 2)
DTF 129 I 366 del 27 agosto 2003
Una revisione costituzionale cantonale per il riordino del rapporto tra Chiese e Stato rispetta, nonostante i diversi settori parziali, il principio dell'unità della materia.
Decisione fondamentale sui requisiti per la coerenza materiale delle revisioni costituzionali.
«Un certo nesso tra le singole parti può in definitiva essere ravvisato nel fatto che tutte sono orientate in senso lato al rapporto delle comunità religiose con lo Stato. Il loro raggruppamento in un unico progetto non può pertanto essere qualificato come artificioso o addirittura arbitrario nel senso della giurisprudenza.»
DTF 113 Ia 46 del 18 febbraio 1987
La votazione simultanea su due iniziative e una controproposta viola il principio dell'unità della materia se impedisce un'espressione genuina della volontà dei cittavini aventi diritto di voto.
Precisazione dei requisiti per la procedura di votazione in presenza di più progetti materialmente connessi.
«Nel caso di una votazione popolare su un unico progetto, il cittadino avente diritto di voto deve decidere per l'approvazione o il rifiuto dell'intero progetto anche se non è d'accordo con singoli punti e ne sostiene altri. Quando si contrappongono due progetti, il cittadino avente diritto di voto può scegliere tra queste due alternative.»
DTF 99 Ia 724 del 25 settembre 1973
Determinazione fondamentale dei requisiti per l'unità della materia nelle iniziative cantonali per la presentazione di un'iniziativa dei Cantoni.
Prima precisazione della cognizione del Tribunale federale nell'esame delle decisioni di ammissione.
«Il principio dell'unità della materia vieta di riunire in un'unica votazione richieste di natura diversa che non presentano alcun nesso interno.»
2. Unità della forma (cpv. 3)
DTF 114 Ia 413 del 14 dicembre 1988
Un'iniziativa che prevede la fondazione di una fondazione e delega al Parlamento l'elaborazione dello statuto della fondazione non viola il principio dell'unità della forma.
Chiarimento dei requisiti per la coerenza formale dei testi di iniziativa.
«Il principio dell'unità della forma esige che un'iniziativa sia presentata nella forma del semplice stimolo oppure del progetto elaborato. Una mescolanza delle due forme è in linea di principio inammissibile.»
#II. Compatibilità con il diritto internazionale cogente (cpv. 2)
DTF 139 I 16 del 12 ottobre 2012
Le disposizioni accolte nella Costituzione federale con l'«iniziativa per l'espulsione» non sono direttamente applicabili, sulla base di un'interpretazione vincolata alla concordanza pratica, se violerebbero il diritto internazionale cogente.
Decisione di riferimento sul ruolo del diritto internazionale cogente nelle iniziative popolari anticostituzionali.
«Alle valutazioni espresse dal Costituente può essere dato seguito nella misura in cui ciò non conduce ad alcuna contraddizione con il diritto di rango superiore rispettivamente a conflitti con il margine di apprezzamento che la CEDU concede ai singoli Stati contraenti nell'attuazione della loro politica migratoria e degli stranieri.»
DTF 133 II 450 del 14 novembre 2007
La Svizzera è vincolata alle decisioni sanzionatorie dell'ONU, purché queste non violino il diritto internazionale cogente (ius cogens).
Decisione fondamentale sulla delimitazione tra diritto internazionale semplice e cogente.
«Come diritto internazionale cogente (ius cogens) valgono oggi segnatamente il divieto della tortura, del genocidio, della schiavitù, il divieto della guerra di aggressione, le regole elementari del diritto internazionale umanitario nonché il nucleo dei diritti dell'uomo che non può essere derogato in nessuna circostanza.»
#III. Rapporto tra maggioranza del popolo e dei Cantoni
DTF 145 IV 364 del 22 maggio 2019
L'espulsione penale dal territorio di cittadini UE deve essere conforme all'Accordo sulla libera circolazione e alla CEDU.
Giurisprudenza attuale sull'attuazione pratica di disposizioni costituzionali contrarie al diritto internazionale.
«Il Tribunale federale giudica anche le controversie per violazione del diritto internazionale. Con l'Accordo sulla libera circolazione la Svizzera si è impegnata a garantire la libera circolazione dei cittadini UE.»
#IV. Revisione parziale parlamentare (cpv. 1)
DTF 147 I 183 del 16 settembre 2020
Le iniziative popolari cantonali devono essere compatibili con il diritto di rango superiore; la dichiarazione di nullità avviene soltanto in caso di contraddizione manifesta.
Attuale precisazione dell'esame di proporzionalità nella dichiarazione di nullità delle iniziative.
«L'esame della legalità materiale di un'iniziativa popolare cantonale deve limitarsi alla questione se l'iniziativa sia compatibile con il diritto di rango superiore. La dichiarazione di nullità entra in considerazione soltanto quando sussiste una contraddizione manifesta con il diritto di rango superiore.»