Art. 192 BV regelt die Grundsätze der Verfassungsrevision (Änderung der Bundesverfassung). Die Bestimmung legt fest, wann und wie die Bundesverfassung geändert werden kann.
Wer ist betroffen? Alle Schweizer Bürgerinnen und Bürger, da Verfassungsänderungen die Grundordnung des Staates betreffen. Direkt beteiligt sind die Bundesversammlung (Nationalrat und Ständerat nach Art. 148 BV), die Bundesbehörden und bei Volksabstimmungen das Stimmvolk.
Was regelt die Norm? Absatz 1 bestimmt den Grundsatz der jederzeitigen Revidierbarkeit: Die Verfassung kann jederzeit ganz (Totalrevision nach Art. 193 BV) oder teilweise (Partialrevision nach Art. 194 BV) geändert werden. Es bestehen keine zeitlichen Sperrfristen. Absatz 2 legt fest, dass Verfassungsänderungen grundsätzlich dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 163ff. BV folgen, wenn nicht spezielle Verfahren vorgeschrieben sind.
Rechtsfolgen: Bei ordentlichen Verfassungsänderungen durch die Bundesversammlung beschliessen beide Räte die Änderung. Das Volk kann dann das fakultative Referendum nach Art. 141 BV ergreifen. Bei Volksinitiativen auf Verfassungsänderung (Art. 139 BV) ist eine obligatorische Volksabstimmung vorgeschrieben.
Beispiel: Will das Parlament einen neuen Verfassungsartikel über Klimaschutz einführen, beschliesst es diesen nach dem ordentlichen Verfahren. Sammeln 50'000 Bürger Unterschriften gegen die Änderung (Art. 141 Abs. 1 BV), muss das Volk darüber abstimmen. Nur bei Zustimmung tritt die Änderung in Kraft.
Art. 192 BV geht auf Art. 118–123 der Bundesverfassung von 1874 zurück. Die Bestimmung wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 vereinfacht und modernisiert (BBl 1997 I 1, 544). Der Verfassungsgeber verzichtete bewusst auf die detaillierten Verfahrensvorschriften der alten Bundesverfassung und beschränkte sich auf die Grundprinzipien. Die Botschaft betont, dass die Bundesverfassung als Grundgesetz des Bundes jederzeit den veränderten Verhältnissen angepasst werden können muss (BBl 1997 I 544).
Art. 192 BV bildet zusammen mit den Art. 193–195 BV den 1. Abschnitt des 6. Titels der Bundesverfassung über die «Revision der Bundesverfassung». Die Bestimmung normiert den Grundsatz der jederzeitigen Revidierbarkeit (Abs. 1) und legt das subsidiäre Verfahren fest (Abs. 2). Die konkreten Verfahren für Totalrevision (Art. 193 BV) und Teilrevision (Art. 194 BV) werden in den nachfolgenden Artikeln geregelt. Art. 195 BV bestimmt das Inkrafttreten revidierter Verfassungsbestimmungen.
Die Bundesverfassung kann «jederzeit» revidiert werden. Dies bedeutet, dass keine zeitlichen Sperrfristen bestehen und die Verfassung permanent dem demokratischen Gestaltungswillen offensteht (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, Art. 192 N. 3). Die Revision kann «ganz oder teilweise» erfolgen, womit die beiden Grundformen der Total- und Partialrevision angesprochen sind.
N. 3.2Subsidiarität des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (Abs. 2)
Soweit die Verfassung und die darauf beruhende Gesetzgebung keine speziellen Verfahren vorsehen, erfolgt die Verfassungsrevision «auf dem Weg der Gesetzgebung». Dies verweist auf das ordentliche Verfahren nach Art. 163 ff. BV mit dem Erfordernis der Zustimmung beider Räte. Die Formulierung macht deutlich, dass die in Art. 138–142 BV geregelten besonderen Verfahren (Volksinitiative, obligatorisches Referendum) Vorrang haben (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 1869).
Art. 192 BV selbst enthält keine materiellen Schranken der Verfassungsrevision. Diese ergeben sich aus anderen Bestimmungen, namentlich aus Art. 139 Abs. 3 BV (Einheit der Form, Einheit der Materie, zwingende Bestimmungen des Völkerrechts) und Art. 194 Abs. 2 BV für Teilrevisionen (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 3564).
N. 4.2Verfahrensgarantie
Die jederzeitige Revidierbarkeit stellt eine Verfahrensgarantie dar. Sie gewährleistet, dass die Verfassung stets an veränderte Verhältnisse angepasst werden kann und nicht zu einem starren, überholten Regelwerk erstarrt (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 11 N. 15).
Umstritten ist, ob neben den ausdrücklich genannten Schranken weitere ungeschriebene materielle Grenzen der Verfassungsrevision bestehen. Auer vertritt die Position, dass auch über Art. 193 und 194 BV hinaus gewisse überpositiv begründete Schranken existieren (Auer, in: St. Galler Kommentar BV, Art. 193 N. 16). Hingegen betont Epiney, dass die Verfassung selbst ihre Revisionsgrenzen abschliessend festlege und darüber hinausgehende Beschränkungen dem Prinzip der Volkssouveränität widersprächen (Epiney, in: BSK BV, 2. Aufl. 2024, Art. 139 N. 28).
N. 5.2Verhältnis von Total- und Partialrevision
Kontrovers diskutiert wird die Abgrenzung zwischen Total- und Partialrevision. Während Kölz eine eher formale Betrachtung bevorzugt, wonach bereits die Neunummerierung aller Artikel eine Totalrevision darstelle (Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, Bd. II, 2004, S. 875), plädiert Hangartner für ein materielles Verständnis, das auf die inhaltliche Tragweite der Änderungen abstellt (Hangartner, in: St. Galler Kommentar BV, Art. 193 N. 7).
Bei der Wahl zwischen Total- und Partialrevision sind die unterschiedlichen Verfahrensanforderungen zu beachten. Die Totalrevision nach Art. 193 BV setzt eine Volksinitiative oder einen Beschluss eines Rates mit nachfolgender Volksabstimmung voraus. Die Partialrevision kann hingegen auch durch einfachen Beschluss beider Räte mit fakultativem Referendum erfolgen (Art. 140 Abs. 1 lit. a BV).
N. 6.2Justiziabilität
Fragen der Verfassungsrevision sind nur beschränkt justiziabel. Das Bundesgericht prüft bei Volksinitiativen die Einhaltung der formellen und materiellen Gültigkeitsvoraussetzungen (→ Art. 139 BV). Das ordentliche Revisionsverfahren durch die Bundesversammlung unterliegt hingegen keiner gerichtlichen Kontrolle, solange die verfassungsmässigen Verfahren eingehalten werden.
Die Rechtsprechung zu Art. 192 BV ist ausserordentlich spärlich. Dies erklärt sich durch den prozeduralen Charakter der Bestimmung und die Tatsache, dass Fragen der Verfassungsrevision typischerweise dem politischen Prozess vorbehalten sind und selten justiziable Rechtsstreitigkeiten begründen.
Direkte Rechtsprechung zu den in Art. 192 BV normierten Verfahren der Verfassungsrevision liegt nicht vor. Das Bundesgericht hatte bisher keine Gelegenheit, sich zur Auslegung von Abs. 2 («Wo die Bundesverfassung und die auf ihr beruhende Gesetzgebung nichts anderes bestimmen, erfolgt die Revision auf dem Weg der Gesetzgebung») zu äussern.
Die Rechtsprechung befasst sich hingegen regelmässig mit kantonalen Verfassungsrevisionsverfahren. In BGE 112 Ia 208 vom 17. September 1986 behandelte das Bundesgericht eine Stimmrechtsbeschwerde betreffend eine Initiative auf Partialrevision der Verfassung des Kantons Schwyz. Das Gericht stellte fest, dass bei kantonalen Verfassungsrevisionen das jeweilige kantonale Verfassungsrecht massgebend ist und die Kantone unterschiedliche Formen der Volksinitiative (allgemeine Anregung vs. ausgearbeiteter Entwurf) vorsehen können. Diese Rechtsprechung ist jedoch auf die Bundesebene und Art. 192 BV nicht übertragbar, da dort die Verfahren in den Art. 138-142 BV abschliessend geregelt sind.
In BGE 129 I 366 vom 27. August 2003 befasste sich das Bundesgericht mit dem Grundsatz der Einheit der Materie bei einer Änderung der Zürcher Kantonsverfassung. Das Gericht hielt fest, dass höhere Ansprüche bei Partialrevisionen der Verfassung gestellt werden als bei Totalrevisionen. Auch diese Rechtsprechung bezog sich jedoch auf kantonales Verfassungsrecht und nicht auf die Bundesverfassung.
Obwohl nicht direkt Art. 192 BV betreffend, hat sich das Bundesgericht in verschiedenen Entscheiden zu den materiellen Schranken der Verfassungsrevision geäussert. Die entsprechenden Grundsätze gelten auch für Revisionen nach Art. 192 BV, da diese Bestimmung nur das Verfahren, nicht aber die materiellen Grenzen regelt.
Die geringe Rechtsprechung zu Art. 192 BV spiegelt den Umstand wider, dass Verfassungsrevisionen primär politische Vorgänge darstellen. Das ordentliche Revisionsverfahren nach Art. 192 Abs. 2 BV durch die Bundesversammlung unterliegt keiner gerichtlichen Kontrolle, solange die in der Verfassung und im Parlamentsgesetz vorgesehenen Verfahren eingehalten werden.