L'art. 192 Cost. disciplina i principi della revisione costituzionale (modifica della Costituzione federale). La disposizione stabilisce quando e come la Costituzione federale può essere modificata.
Chi è interessato? Tutti i cittadini svizzeri, poiché le modifiche costituzionali riguardano l'ordinamento fondamentale dello Stato. Sono direttamente coinvolti l'Assemblea federale (Consiglio nazionale e Consiglio degli Stati secondo l'art. 148 Cost.), le autorità federali e, nelle votazioni popolari, il corpo elettorale.
Che cosa disciplina la norma? Il capoverso 1 stabilisce il principio della rivedibilità in ogni tempo: la Costituzione può essere modificata in ogni momento interamente (revisione totale secondo l'art. 193 Cost.) o parzialmente (revisione parziale secondo l'art. 194 Cost.). Non esistono termini di blocco temporali. Il capoverso 2 stabilisce che le modifiche costituzionali seguono in linea di principio la procedura legislativa ordinaria secondo l'art. 163 segg. Cost., quando non sono prescritte procedure speciali.
Conseguenze giuridiche: Per le modifiche costituzionali ordinarie da parte dell'Assemblea federale, entrambe le Camere decidono la modifica. Il popolo può poi lanciare il referendum facoltativo secondo l'art. 141 Cost. Per le iniziative popolari per la modifica della Costituzione (art. 139 Cost.) è prescritta una votazione popolare obbligatoria.
Esempio: Se il Parlamento vuole introdurre un nuovo articolo costituzionale sulla protezione del clima, lo decide secondo la procedura ordinaria. Se 50'000 cittadini raccolgono firme contro la modifica (art. 141 cpv. 1 Cost.), il popolo deve votare in merito. La modifica entra in vigore solo in caso di approvazione.
L'art. 192 Cost. risale agli art. 118–123 della Costituzione federale del 1874. La disposizione è stata semplificata e modernizzata nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999 (FF 1997 I 1, 544). Il costituente ha rinunciato consapevolmente alle prescrizioni procedurali dettagliate della vecchia Costituzione federale e si è limitato ai principi fondamentali. Il messaggio sottolinea che la Costituzione federale, in quanto legge fondamentale della Confederazione, deve poter essere adeguata in ogni momento alle condizioni mutate (FF 1997 I 544).
L'art. 192 Cost. forma insieme agli art. 193–195 Cost. la 1ª sezione del 6° titolo della Costituzione federale sulla «Revisione della Costituzione federale». La disposizione norma il principio della rivedibilità permanente (cpv. 1) e stabilisce il procedimento sussidiario (cpv. 2). I procedimenti concreti per la revisione totale (art. 193 Cost.) e la revisione parziale (art. 194 Cost.) sono disciplinati negli articoli successivi. L'art. 195 Cost. determina l'entrata in vigore delle disposizioni costituzionali rivedute.
La Costituzione federale può essere riveduta «in ogni tempo». Ciò significa che non esistono termini di blocco temporali e che la Costituzione rimane permanentemente aperta alla volontà configuratrice democratica (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4ª ed. 2023, art. 192 n. 3). La revisione può avvenire «in tutto o in parte», con il che si allude alle due forme fondamentali della revisione totale e parziale.
N. 3.2Sussidiarietà del procedimento legislativo ordinario (cpv. 2)
Nella misura in cui la Costituzione e la legislazione su di essa basata non prevedano procedimenti speciali, la revisione costituzionale avviene «per via legislativa». Ciò rinvia al procedimento ordinario secondo l'art. 163 segg. Cost. con il requisito del consenso di entrambe le Camere. La formulazione chiarisce che i procedimenti speciali disciplinati negli art. 138–142 Cost. (iniziativa popolare, referendum obbligatorio) hanno la precedenza (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, n. 1869).
L'art. 192 Cost. in sé non contiene limiti materiali della revisione costituzionale. Questi risultano da altre disposizioni, segnatamente dall'art. 139 cpv. 3 Cost. (unità della forma, unità della materia, disposizioni imperative del diritto internazionale) e dall'art. 194 cpv. 2 Cost. per le revisioni parziali (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, n. 3564).
N. 4.2Garanzia procedurale
La rivedibilità permanente rappresenta una garanzia procedurale. Essa garantisce che la Costituzione possa sempre essere adeguata a condizioni mutate e non si irrigidisca in un corpus di norme rigido e superato (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª ed. 2014, § 11 n. 15).
È controverso se, oltre ai limiti espressamente menzionati, esistano altri limiti materiali non scritti della revisione costituzionale. Auer sostiene la posizione che anche oltre gli art. 193 e 194 Cost. esistano certi limiti fondati sovrapositivamente (Auer, in: St. Galler Kommentar BV, art. 193 n. 16). Per contro, Epiney sottolinea che la Costituzione stessa stabilisce in modo esaustivo i limiti della sua revisione e che limitazioni ulteriori contrasterebbero con il principio della sovranità popolare (Epiney, in: BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 139 n. 28).
N. 5.2Rapporto tra revisione totale e parziale
È controversamente discussa la delimitazione tra revisione totale e parziale. Mentre Kölz preferisce una considerazione piuttosto formale, secondo cui già la rinumerazione di tutti gli articoli rappresenterebbe una revisione totale (Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, vol. II, 2004, p. 875), Hangartner propugna una concezione materiale che si basa sulla portata contenutistica delle modifiche (Hangartner, in: St. Galler Kommentar BV, art. 193 n. 7).
Nella scelta tra revisione totale e parziale devono essere considerati i diversi requisiti procedurali. La revisione totale secondo l'art. 193 Cost. presuppone un'iniziativa popolare o una decisione di una Camera con successiva votazione popolare. La revisione parziale può invece avvenire anche mediante semplice decisione di entrambe le Camere con referendum facoltativo (art. 140 cpv. 1 lett. a Cost.).
N. 6.2Giustiziabilità
Le questioni della revisione costituzionale sono giustiziabili solo in modo limitato. Il Tribunale federale esamina nelle iniziative popolari l'osservanza dei presupposti di validità formali e materiali (→ art. 139 Cost.). Il procedimento ordinario di revisione da parte dell'Assemblea federale non è invece soggetto ad alcun controllo giudiziario, purché siano osservati i procedimenti costituzionali.
La giurisprudenza sull'art. 192 Cost. è estremamente scarsa. Ciò si spiega con il carattere procedurale della disposizione e con il fatto che le questioni della revisione costituzionale sono tipicamente riservate al processo politico e raramente danno origine a controversie giuridiche giustiziali.
#Questioni procedurali della revisione costituzionale
Non esiste giurisprudenza diretta sui procedimenti di revisione costituzionale normati dall'art. 192 Cost. Il Tribunale federale non ha finora avuto l'opportunità di pronunciarsi sull'interpretazione del cpv. 2 («Nei casi in cui la Costituzione federale e la legislazione da essa derivata non dispongano altrimenti, la revisione avviene secondo la procedura legislativa»).
#Delimitazione dalle revisioni costituzionali cantonali
La giurisprudenza si occupa invece regolarmente di procedimenti di revisione costituzionale cantonali. Nella BGE 112 Ia 208 del 17 settembre 1986 il Tribunale federale ha trattato un ricorso in materia di diritti politici concernente un'iniziativa per la revisione parziale della Costituzione del Cantone di Svitto. Il Tribunale ha stabilito che per le revisioni costituzionali cantonali fa stato il rispettivo diritto costituzionale cantonale e che i Cantoni possono prevedere diverse forme di iniziativa popolare (suggerimento generico vs. progetto elaborato). Questa giurisprudenza non è tuttavia trasferibile al livello federale e all'art. 192 Cost., poiché i procedimenti sono disciplinati in modo esaustivo negli art. 138-142 Cost.
#Unità della materia nelle revisioni costituzionali
Nella BGE 129 I 366 del 27 agosto 2003 il Tribunale federale si è occupato del principio dell'unità della materia in una modifica della Costituzione cantonale zurighese. Il Tribunale ha stabilito che per le revisioni parziali della Costituzione vengono posti requisiti più elevati che per le revisioni totali. Anche questa giurisprudenza si riferiva tuttavia al diritto costituzionale cantonale e non alla Costituzione federale.
Benché non concernenti direttamente l'art. 192 Cost., il Tribunale federale si è pronunciato in diverse decisioni sui limiti materiali della revisione costituzionale. I principi corrispondenti valgono anche per le revisioni secondo l'art. 192 Cost., poiché questa disposizione regola soltanto il procedimento, ma non i limiti materiali.
La scarsa giurisprudenza sull'art. 192 Cost. riflette il fatto che le revisioni costituzionali rappresentano principalmente processi politici. Il procedimento ordinario di revisione secondo l'art. 192 cpv. 2 Cost. da parte dell'Assemblea federale non sottostà ad alcun controllo giudiziario, purché siano rispettati i procedimenti previsti nella Costituzione e nella Legge sul Parlamento.