L'art. 192 Cst. règle les principes de la révision constitutionnelle (modification de la Constitution fédérale). La disposition détermine quand et comment la Constitution fédérale peut être modifiée.
Qui est concerné ? Toutes les citoyennes et tous les citoyens suisses, car les modifications constitutionnelles touchent l'ordre fondamental de l'État. Sont directement impliqués l'Assemblée fédérale (Conseil national et Conseil des États selon l'art. 148 Cst.), les autorités fédérales et, lors de votations populaires, le corps électoral.
Que règle la norme ? L'alinéa 1 détermine le principe de révisabilité permanente : la Constitution peut être modifiée à tout moment, entièrement (révision totale selon l'art. 193 Cst.) ou partiellement (révision partielle selon l'art. 194 Cst.). Il n'existe aucun délai de blocage. L'alinéa 2 dispose que les modifications constitutionnelles suivent en principe la procédure législative ordinaire selon l'art. 163ss Cst., sauf si des procédures spéciales sont prescrites.
Conséquences juridiques : Pour les modifications constitutionnelles ordinaires par l'Assemblée fédérale, les deux Conseils adoptent la modification. Le peuple peut alors exercer le référendum facultatif selon l'art. 141 Cst. Pour les initiatives populaires en matière de modification constitutionnelle (art. 139 Cst.), une votation populaire obligatoire est prescrite.
Exemple : Si le Parlement veut introduire un nouvel article constitutionnel sur la protection du climat, il l'adopte selon la procédure ordinaire. Si 50'000 citoyens récoltent des signatures contre la modification (art. 141 al. 1 Cst.), le peuple doit voter dessus. La modification n'entre en vigueur qu'en cas d'acceptation.
L'art. 192 Cst. remonte aux art. 118–123 de la Constitution fédérale de 1874. Cette disposition a été simplifiée et modernisée dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 (FF 1997 I 1, 537). Le constituant a délibérément renoncé aux prescriptions procédurales détaillées de l'ancienne Constitution fédérale et s'est limité aux principes fondamentaux. Le message souligne que la Constitution fédérale, en tant que loi fondamentale de la Confédération, doit pouvoir être adaptée en tout temps aux circonstances modifiées (FF 1997 I 537).
L'art. 192 Cst. forme, avec les art. 193–195 Cst., la 1re section du 6e titre de la Constitution fédérale sur la « Révision de la Constitution fédérale ». Cette disposition pose le principe de la révision possible en tout temps (al. 1) et fixe la procédure subsidiaire (al. 2). Les procédures concrètes pour la révision totale (art. 193 Cst.) et la révision partielle (art. 194 Cst.) sont réglées dans les articles suivants. L'art. 195 Cst. détermine l'entrée en vigueur des dispositions constitutionnelles révisées.
La Constitution fédérale peut être révisée « en tout temps ». Cela signifie qu'il n'existe aucun délai de blocage temporel et que la Constitution reste en permanence ouverte à la volonté démocratique de configuration (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, art. 192 n. 3). La révision peut être « totale ou partielle », ce qui fait référence aux deux formes fondamentales de révision totale et partielle.
N. 3.2Subsidiarité de la procédure législative ordinaire (al. 2)
Pour autant que la Constitution et la législation qui s'y fonde ne prévoient pas de procédures spéciales, la révision constitutionnelle s'effectue « selon la procédure législative ». Ceci renvoie à la procédure ordinaire selon les art. 163 ss Cst. avec l'exigence de l'approbation des deux Chambres. Cette formulation indique clairement que les procédures particulières réglées aux art. 138–142 Cst. (initiative populaire, référendum obligatoire) ont la priorité (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, n. 1869).
N. 4.1Aucune limite matérielle dans l'art. 192 Cst.
L'art. 192 Cst. lui-même ne contient aucune limite matérielle à la révision constitutionnelle. Celles-ci résultent d'autres dispositions, notamment de l'art. 139 al. 3 Cst. (unité de la forme, unité de la matière, dispositions impératives du droit international) et de l'art. 194 al. 2 Cst. pour les révisions partielles (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, n. 3564).
N. 4.2Garantie procédurale
La révision possible en tout temps constitue une garantie procédurale. Elle garantit que la Constitution peut toujours être adaptée à des circonstances modifiées et ne se fige pas en un ensemble de règles rigide et dépassé (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 11 n. 15).
Il est controversé de savoir s'il existe, outre les limites expressément mentionnées, d'autres limites matérielles non écrites à la révision constitutionnelle. Auer défend la position selon laquelle il existe également, au-delà des art. 193 et 194 Cst., certaines limites fondées sur le droit suprapositif (Auer, in : St. Galler Kommentar BV, art. 193 n. 16). En revanche, Epiney souligne que la Constitution fixe elle-même de manière exhaustive ses limites de révision et que des restrictions supplémentaires contrediraient le principe de la souveraineté populaire (Epiney, in : BSK BV, 2e éd. 2024, art. 139 n. 28).
N. 5.2Rapport entre révision totale et révision partielle
La délimitation entre révision totale et révision partielle fait l'objet de discussions controversées. Alors que Kölz préfère une approche plutôt formelle selon laquelle la renumérotation de tous les articles constitue déjà une révision totale (Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, vol. II, 2004, p. 875), Hangartner plaide pour une compréhension matérielle qui se base sur la portée substantielle des modifications (Hangartner, in : St. Galler Kommentar BV, art. 193 n. 7).
Dans le choix entre révision totale et révision partielle, il faut tenir compte des différentes exigences procédurales. La révision totale selon l'art. 193 Cst. présuppose une initiative populaire ou une décision d'une Chambre suivie d'une votation populaire. La révision partielle peut en revanche également s'effectuer par simple décision des deux Chambres avec référendum facultatif (art. 140 al. 1 let. a Cst.).
N. 6.2Justiciabilité
Les questions de révision constitutionnelle ne sont justiciables que de manière limitée. Le Tribunal fédéral examine, en cas d'initiatives populaires, le respect des conditions de validité formelles et matérielles (→ art. 139 Cst.). La procédure de révision ordinaire par l'Assemblée fédérale n'est en revanche soumise à aucun contrôle judiciaire tant que les procédures constitutionnelles sont respectées.
La jurisprudence relative à l'art. 192 Cst. est extraordinairement rare. Cela s'explique par le caractère procédural de la disposition et par le fait que les questions de révision constitutionnelle relèvent typiquement du processus politique et fondent rarement des litiges justiciables.
#Questions de procédure de la révision constitutionnelle
Il n'existe pas de jurisprudence directe concernant les procédures de révision constitutionnelle normées à l'art. 192 Cst. Le Tribunal fédéral n'a jusqu'ici pas eu l'occasion de se prononcer sur l'interprétation de l'al. 2 (« Lorsque la Constitution fédérale et la législation qui en découle n'en disposent pas autrement, la révision s'effectue selon la procédure législative »).
#Délimitation par rapport aux révisions constitutionnelles cantonales
La jurisprudence traite en revanche régulièrement des procédures de révision constitutionnelle cantonales. Dans l'ATF 112 Ia 208 du 17 septembre 1986, le Tribunal fédéral a traité un recours en matière de droits politiques concernant une initiative portant sur une révision partielle de la constitution du canton de Schwyz. Le tribunal a constaté que pour les révisions constitutionnelles cantonales, c'est le droit constitutionnel cantonal respectif qui fait foi et que les cantons peuvent prévoir différentes formes d'initiative populaire (suggestion générale vs. projet élaboré). Cette jurisprudence n'est toutefois pas transposable au niveau fédéral et à l'art. 192 Cst., puisque les procédures y sont réglées de manière exhaustive aux art. 138 à 142 Cst.
#Unité de la matière dans les révisions constitutionnelles
Dans l'ATF 129 I 366 du 27 août 2003, le Tribunal fédéral s'est penché sur le principe de l'unité de la matière lors d'une modification de la constitution cantonale zurichoise. Le tribunal a retenu que des exigences plus élevées sont posées pour les révisions partielles de la constitution que pour les révisions totales. Cette jurisprudence se rapportait toutefois également au droit constitutionnel cantonal et non à la Constitution fédérale.
#Limites matérielles de la révision constitutionnelle
Bien qu'elle ne concerne pas directement l'art. 192 Cst., le Tribunal fédéral s'est prononcé dans différents arrêts sur les limites matérielles de la révision constitutionnelle. Les principes correspondants valent également pour les révisions selon l'art. 192 Cst., puisque cette disposition ne règle que la procédure, mais non les limites matérielles.
#Nature politique de la révision constitutionnelle
La faible jurisprudence relative à l'art. 192 Cst. reflète le fait que les révisions constitutionnelles représentent avant tout des processus politiques. La procédure ordinaire de révision selon l'art. 192 al. 2 Cst. par l'Assemblée fédérale n'est soumise à aucun contrôle judiciaire, tant que les procédures prévues dans la Constitution et dans la loi sur le Parlement sont respectées.