Le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale des projets relatifs aux actes de celle-ci.
Art. 181 Cst. — Aperçu
L'art. 181 Cst. règle le droit du Conseil fédéral de présenter des projets de loi à l'Assemblée fédérale. Cette disposition fait du Conseil fédéral le principal initiateur de nouvelles lois en Suisse.
Que règle la norme ? Le Conseil fédéral peut soumettre à l'Assemblée fédérale (Conseil national et Conseil des États) des projets pour tous types d'actes. Il s'agit notamment de lois fédérales, d'arrêtés fédéraux et d'arrêtés fédéraux simples. Le projet doit contenir un message complet avec projet de loi.
Qui est concerné ? Les principaux acteurs sont le Conseil fédéral comme autorité collégiale (les sept conseillers fédéraux ensemble) et l'Assemblée fédérale. Les citoyennes et citoyens n'ont pas le droit d'exiger du Conseil fédéral des projets de loi déterminés.
Quelles sont les conséquences juridiques ? Le Conseil fédéral peut, mais ne doit pas, déposer des projets de loi. L'Assemblée fédérale peut modifier ces projets à volonté, les rejeter ou les adopter. Le Parlement a le dernier mot sur le contenu des lois.
Exemple concret : Si le Conseil fédéral veut créer une nouvelle loi sur l'environnement, il élabore un projet de loi. Celui-ci est présenté avec un message (explications et justifications) à l'Assemblée fédérale. Le Parlement peut alors adopter la loi sans modification, y apporter des changements ou la rejeter entièrement.
En pratique, le Conseil fédéral dépose chaque année environ 50 à 80 projets de ce type. Il influence ainsi de manière déterminante la législation suisse, même si le Parlement prend la décision finale.
N. 1 L'art. 181 Cst. codifie le droit d'initiative traditionnel du Conseil fédéral dans la procédure législative. La norme correspond quant au fond à l'ancien art. 101 aCst. et a été reprise lors de la révision totale de 1999 sans modifications essentielles (FF 1997 I 1, 460). Le message concernant la nouvelle Constitution fédérale précisait à cet égard : « Le Conseil fédéral s'acquitte sous sa propre responsabilité des tâches que lui confient la Constitution et la loi. En tant qu'autorité collégiale, il prend ses décisions en commun » (FF 1997 I 460).
N. 2 Le droit d'initiative du Conseil fédéral trouve ses racines dans la Constitution de 1848, qui prévoyait déjà que le Conseil fédéral pouvait soumettre des projets de loi à l'Assemblée fédérale. Cette compétence a été maintenue lors de toutes les révisions constitutionnelles ultérieures et est considérée comme un élément indispensable de la forme gouvernementale suisse, qui combine des éléments du système parlementaire et du système directorial (FF 1997 I 459).
N. 3 L'art. 181 Cst. se trouve au chapitre 3 du titre 5 de la Constitution fédérale, qui règle les compétences du Conseil fédéral. La norme est systématiquement classée entre l'art. 180 Cst. (politique gouvernementale et autres tâches) et l'art. 182 Cst. (édiction du droit et exécution). Ce placement souligne le rôle central du Conseil fédéral dans le processus législatif en tant qu'élément de liaison entre la fonction gouvernementale et l'édiction du droit.
N. 5« Le Conseil fédéral » : Le destinataire de la norme est le Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale. Le droit d'initiative n'appartient pas aux départements individuels ou aux conseillers fédéraux pris séparément, mais exclusivement à l'ensemble du Conseil fédéral (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1925).
N. 6« soumet » : La soumission s'effectue par message formel avec projet de loi. La simple annonce d'un projet ou la consultation informelle de membres du Parlement ne satisfont pas aux exigences de l'art. 181 Cst. La soumission doit répondre aux exigences formelles du droit parlementaire (Tschannen, in : St. Galler Kommentar BV, 4e éd. 2023, Art. 181 N 4).
N. 7« à l'Assemblée fédérale » : La destinataire est l'Assemblée fédérale dans son ensemble, non pas les conseils ou commissions pris individuellement. Le Conseil fédéral peut toutefois déterminer selon l'art. 7 al. 1 LParl à quel conseil il soumet le projet en premier lieu (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3582).
N. 8« des projets d'actes qu'elle édicte » : Il s'agit de projets élaborés pour toutes les formes d'actes de l'Assemblée fédérale selon l'art. 163 Cst. : lois fédérales, arrêtés fédéraux et arrêtés fédéraux simples. Les projets doivent être mûrs pour décision et contenir tous les documents nécessaires (message, texte de loi, justification du financement) (Biaggini, BV Kommentar, 2e éd. 2017, Art. 181 N 3).
N. 9 L'art. 181 Cst. fonde une compétence, mais non une obligation du Conseil fédéral de soumettre des projets de loi. Le Conseil fédéral peut faire usage de son droit d'initiative, mais n'y est tenu que si la Constitution ou la loi contient un mandat correspondant (par exemple par transmission de motions selon l'art. 120 al. 1 LParl).
N. 10 L'Assemblée fédérale n'est pas liée par les propositions du Conseil fédéral. Elle peut modifier à volonté les projets, les renvoyer ou les rejeter. Le « dernier mot » appartient à l'Assemblée fédérale sous réserve des droits du peuple et des cantons (VPB/JAAC 2007.1).
N. 11 L'art. 181 Cst. ne fonde aucun droit subjectif de tiers. Ni les citoyens ni les organisations ne peuvent exiger du Conseil fédéral, en se fondant sur cette disposition, qu'il présente certains projets de loi. La norme règle exclusivement les relations internes entre les autorités fédérales suprêmes (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, Art. 181 N 7).
N. 12Étendue du droit d'initiative : Tandis que la doctrine dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N 1926 ; Biaggini, Art. 181 N 2) considère que le droit d'initiative du Conseil fédéral se limite aux actes formels de l'Assemblée fédérale, certains auteurs (notamment Sägesser, Kommentar RVOG, 2007, Art. 7 N 15) défendent une interprétation plus large qui englobe aussi les propositions informelles et les rapports.
N. 13Rapport aux initiatives parlementaires : Il est controversé de savoir dans quelle mesure le Conseil fédéral peut participer aux initiatives parlementaires selon l'art. 160 al. 1 Cst. L'opinion majoritaire (Tschannen, St. Galler Kommentar BV, Art. 181 N 5 ; Graf, Parlamentsrecht, 2014, § 23 N 12) reconnaît un droit d'audition, mais pas un droit de requête formel du Conseil fédéral. Une minorité (Müller, SJZ 2008, 505) plaide pour des droits de participation élargis.
N. 14Retrait de projets : Il est controversé de savoir si le Conseil fédéral peut retirer des projets une fois soumis. La pratique l'admet jusqu'au vote final, tandis qu'une partie de la doctrine (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution, 2003, Art. 181 N 4) ne reconnaît plus de possibilité de retrait unilatéral après traitement par le conseil prioritaire.
N. 15 En pratique, le Conseil fédéral soumet chaque année entre 50 et 80 projets d'actes à l'Assemblée fédérale. La préparation s'effectue dans les départements en associant les milieux intéressés dans la procédure de consultation (→ Art. 147 Cst.). L'adoption formelle du message et du projet s'effectue par arrêté du Conseil fédéral.
N. 16 Le déroulement temporel suit un schéma standardisé : mandat (par motion ou programme de gouvernement) — avant-projet — consultation — évaluation — projet de message — consultation des offices — procédure de corapport — arrêté du Conseil fédéral — transmission à l'Assemblée fédérale. Ce processus dure en règle générale 18 à 36 mois.
N. 17 Pour le traitement parlementaire, il est décisif que les documents soient complets : message avec situation de départ, grandes lignes du projet, commentaires des articles individuels, effets sur la Confédération et les cantons, constitutionnalité ainsi que le projet d'acte lui-même. Les projets incomplets sont régulièrement renvoyés pour remaniement par les commissions qui les examinent au préalable.
L'art. 181 Cst. n'a pas fait l'objet d'une jurisprudence directe du Tribunal fédéral publiée. Cela s'explique par le caractère purement organisationnel de cette norme, qui règle la procédure interne entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale sans créer de droits subjectifs.
#I. Séparation des pouvoirs et rapports entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale
L'ordre constitutionnel fondamental des rapports entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale, que concrétise l'art. 181 Cst., a été confirmé par le Tribunal fédéral dans différents contextes :
Avis de l'Office fédéral de la justice du 4 décembre 2006 (VPB/JAAC 2007.1)
L'obligation d'information du Conseil fédéral concernant les objets de votation met en évidence la position constitutionnelle des deux pouvoirs. Le Conseil fédéral, en tant qu'autorité exécutive suprême, doit exécuter les décisions de l'Assemblée fédérale, tandis que l'Assemblée fédérale exerce, sous réserve des droits du peuple et des cantons, l'autorité suprême de la Confédération (art. 148, al. 1, Cst.).
« Le Conseil fédéral participe certes à l'ensemble de la procédure législative et peut exercer une influence créatrice. Le dernier mot revient cependant, sous réserve des droits du peuple et des cantons, toujours au Parlement. Celui-ci fixe de manière contraignante le contenu déterminant pour la votation. »
Cette déclaration souligne l'ordre institutionnel exprimé à l'art. 181 Cst. : le Conseil fédéral soumet des projets, mais l'Assemblée fédérale décide de manière définitive.
ATF 94 I 525 (18 décembre 1968) — Réunification de Bâle
Le Tribunal fédéral a reconnu la signification constitutionnelle des projets d'actes dans les assemblées constituantes. Bien qu'il s'agisse de droit cantonal, les principes sont transposables à l'ordre fédéral :
« Le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral s'étend à la question de savoir si les autorités cantonales ont outrepassé leurs compétences constitutionnelles. »
Cette jurisprudence confirme l'importance de compétences clairement délimitées entre les organes de l'État, comme le prévoit l'art. 181 Cst. pour les rapports entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale.
#III. Obligation d'information dans les procédures législatives
ATF 129 I 244 — Liberté de vote et obligation d'information
Le Tribunal fédéral a admis une obligation d'information des autorités avant les votations fondée sur la liberté de vote :
« La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et citoyennes (art. 34, al. 2, Cst.). La doctrine dominante voit dans la libre formation de l'opinion non seulement un droit à l'information des citoyens et citoyennes, mais aussi une obligation d'information des autorités. »
Cette jurisprudence étaye l'obligation de transparence du Conseil fédéral envers l'Assemblée fédérale prévue à l'art. 181 Cst.
L'art. 181 Cst., en tant que norme purement organisationnelle, n'est pas justiciable et fait donc rarement l'objet de litiges judiciaires. La jurisprudence concernant des dispositions constitutionnelles connexes confirme cependant l'ordre constitutionnel qui sous-tend cette norme : la délimitation claire des compétences entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale dans la procédure législative.