#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Die Unvereinbarkeitsbestimmungen haben eine lange verfassungsrechtliche Tradition. Bereits die Bundesverfassung von 1848 kannte in Art. 66, 70, 85 und 97 entsprechende Regelungen. Die BV 1874 führte diese in Art. 77, 81, 97 und 108 fort. Bei der Totalrevision 1999 wurden die verschiedenen Bestimmungen systematisch in Art. 144 BV zusammengeführt. Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1 ff., 377 f.) hielt fest, dass die Bestimmung die bisherigen Unvereinbarkeiten unverändert übernimmt und deren Systematisierung bezweckt.
#2. Systematische Einordnung
N. 2 Art. 144 BV steht im 5. Kapitel «Bundesbehörden» und bildet zusammen mit → Art. 143 BV (Wählbarkeit) und → Art. 145 BV (Amtsdauer) die allgemeinen Bestimmungen für alle Bundesbehörden. Die Norm konkretisiert das Gewaltenteilungsprinzip (→ Art. 5 Abs. 1 BV) auf personeller Ebene.
N. 3 Die Bestimmung ist im Zusammenhang mit weiteren Unvereinbarkeitsregeln zu lesen: Art. 14 ParlG für Parlamentsmitglieder, Art. 61 RVOG für Bundesangestellte, Art. 6 ff. BGG für Bundesrichterinnen und -richter. Diese gesetzlichen Bestimmungen konkretisieren und ergänzen die verfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 144 Abs. 3 BV.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
#3.1 Personelle Gewaltenteilung (Abs. 1)
N. 4 Art. 144 Abs. 1 BV verbietet die gleichzeitige Mitgliedschaft in mehreren obersten Bundesbehörden. Erfasst sind:
- Mitglieder des Nationalrates
- Mitglieder des Ständerates
- Mitglieder des Bundesrates
- Richterinnen und Richter des Bundesgerichts
N. 5 Der Begriff «gleichzeitig» ist streng auszulegen. Bereits die Wahl in eine andere Behörde löst die Unvereinbarkeit aus, nicht erst die Amtsausübung. Bei Doppelwahlen muss sich die betroffene Person unverzüglich für ein Amt entscheiden (Beeler, Personelle Gewaltentrennung, S. 85 ff.).
N. 6 Nicht explizit erfasst ist die Bundeskanzlerin oder der Bundeskanzler. Die herrschende Lehre postuliert jedoch eine analoge Anwendung von Art. 144 Abs. 1 BV auf diese Position als Stabschef des Bundesrates.
#3.2 Einschränkung anderer Tätigkeiten (Abs. 2)
N. 7 Abs. 2 statuiert ein qualifiziertes Unvereinbarkeitsregime für Bundesratsmitglieder und vollamtliche Bundesrichterinnen und -richter. Verboten sind:
- andere Ämter des Bundes oder eines Kantons
- andere Erwerbstätigkeiten
N. 8 Der Begriff «anderes Amt» umfasst jede dauernde oder vorübergehende öffentliche Funktion mit hoheitlichem Charakter. Nicht erfasst sind reine Ehrenämter ohne Entscheidungsbefugnisse (Buffat, Les Incompatibilités, S. 122 ff.).
N. 9 «Erwerbstätigkeit» meint jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit, unabhängig von der Höhe des Entgelts. Die herrschende Lehre will jedoch Bundesräten Nebenbeschäftigungen gegen geringes und unregelmässiges Entgelt zugestehen, sofern diese die Amtsführung nicht beeinträchtigen.
N. 10 Für Bundesrichterinnen und -richter gilt die gleiche Grundregel, wobei Art. 6 Abs. 2 BGG explizit wissenschaftliche und künstlerische Tätigkeiten sowie Lehraufträge zulässt. Die herrschende Lehre postuliert, dass entgeltliche Nebenbeschäftigungen erlaubt werden können, sofern diese die integre Amtsführung nicht beeinträchtigen.
#3.3 Gesetzliche Unvereinbarkeiten (Abs. 3)
N. 11 Abs. 3 ermächtigt den Gesetzgeber, weitere Unvereinbarkeiten vorzusehen. Davon hat er in verschiedenen Erlassen Gebrauch gemacht:
- Art. 14 ParlG: Unvereinbarkeit für Parlamentsmitglieder mit Bundesangestellten und weiteren Funktionen
- Art. 6 ff. BGG: detaillierte Regelung für Bundesrichterinnen und -richter
- Art. 20 RVOG: Unvereinbarkeit für persönliche Mitarbeiter der Departementschefs
#4. Rechtsfolgen
N. 12 Die Unvereinbarkeit tritt kraft Verfassung ein. Bei Verstoss gegen Abs. 1 ist die später erfolgte Wahl nichtig. Die betroffene Person muss sich unverzüglich für eines der Ämter entscheiden.
N. 13 Bei Verstössen gegen Abs. 2 drohen disziplinarische Massnahmen bis zur Amtsenthebung. Für Bundesrichterinnen und -richter sieht Art. 11a ParlG ein Amtsenthebungsverfahren vor.
N. 14 Rechtshandlungen, die unter Verletzung der Unvereinbarkeitsregeln vorgenommen wurden, bleiben grundsätzlich gültig. Die Unvereinbarkeit betrifft nur das Dienstverhältnis, nicht die Gültigkeit der Amtshandlungen (Seferovic, Das Schweizerische Bundesgericht, S. 245).
#5. Streitstände
N. 15 Umstritten ist die Zulässigkeit der Einsitznahme von Exekutivmitgliedern in Verwaltungsräten gemischtwirtschaftlicher Unternehmen. Poledna/Schweizer (ZBl 2014, 347 ff.) sehen darin einen Verstoss gegen Art. 144 Abs. 2 BV, während Buob (Aktiengesellschaften, S. 187 ff.) dies bei klarer gesetzlicher Grundlage für zulässig hält.
N. 16 Kontrovers diskutiert wird auch die Reichweite des Begriffs «Erwerbstätigkeit». Während eine restriktive Auslegung jede entgeltliche Tätigkeit erfasst, plädiert die herrschende Lehre für eine teleologische Reduktion bei geringfügigen Tätigkeiten (Baumann et al., LeGes 2008/2, 217 ff.).
N. 17 Die analoge Anwendung auf den Bundeskanzler ist ebenfalls nicht unbestritten. Während die herrschende Lehre diese bejaht, verweisen Kritiker auf den klaren Wortlaut der Verfassung und die bewusste Nichterwähnung (Gassmann, Gesetzgebungsbulletin 1/1999, XIII ff.).
#6. Praxishinweise
N. 18 Bei der Kandidatur für ein Bundesamt ist vorgängig zu prüfen, ob Unvereinbarkeiten bestehen. Insbesondere Bundesangestellte müssen vor einer Parlamentskandidatur ihr Dienstverhältnis klären.
N. 19 Mandate in Verwaltungsräten öffentlicher Unternehmen sind für Bundesratsmitglieder nur bei expliziter gesetzlicher Grundlage zulässig. Die blosse Eignervertretung des Bundes genügt nicht (Stöckli, SGP 2014, 3 ff.).
N. 20 Wissenschaftliche und publizistische Tätigkeiten von Bundesrichterinnen und -richtern sind zulässig, müssen aber Mass halten und dürfen die richterliche Unabhängigkeit nicht gefährden. Die Entgegennahme von Honoraren ist transparent zu handhaben (Portmann/Uhlmann, BPG, Art. 23 N. 15).