Art. 149 BV regelt die Zusammensetzung und Wahl des Nationalrats. Der Nationalrat besteht aus 200 Abgeordneten, die das Schweizer Volk vertreten (Art. 149 Abs. 1 BV). Diese sind keine Vertreter ihrer Kantone, sondern üben ihr Amt frei und ungebunden aus (→ Art. 161 Abs. 1 BV).
Die Nationalräte werden alle vier Jahre vom Volk direkt nach dem Verhältniswahlrecht (Proporzprinzip) gewählt (Art. 149 Abs. 2 BV). Das bedeutet: Jede Partei erhält so viele Sitze, wie sie Stimmenanteile erreicht hat. Eine Partei mit 20 Prozent der Stimmen bekommt ungefähr 20 Prozent der Sitze.
Jeder Kanton bildet einen eigenen Wahlkreis (Art. 149 Abs. 3 BV). In Zürich wählt man also nur Zürcher Kandidaten, in Bern nur Berner. Die 200 Sitze werden nach der Einwohnerzahl auf die Kantone verteilt (Art. 149 Abs. 4 BV). Grosse Kantone wie Zürich erhalten deshalb mehr Sitze als kleine Kantone wie Uri. Jeder Kanton hat aber mindestens einen Sitz garantiert.
Ein konkretes Beispiel: Der Kanton Zürich hat etwa 1,5 Millionen Einwohner und erhält daher 35 Nationalratssitze. Der Kanton Uri hat nur 36'000 Einwohner, behält aber seinen einen garantierten Sitz. Das Proporzverfahren sorgt dafür, dass sowohl grosse als auch kleine Parteien im Parlament vertreten sind, je nach ihrer Stärke im Volk.
Das System verbindet demokratische Repräsentation mit föderalistischen Grundsätzen: Das Volk wählt direkt seine Vertreter, aber die kantonalen Grenzen bleiben als Wahlkreise bestehen. So werden sowohl das demokratische Prinzip als auch die föderalistische Struktur der Schweiz respektiert.
N. 1 Die Einführung des Proporzsystems für Nationalratswahlen erfolgte durch Volksabstimmung vom 13. Oktober 1918, nachdem das Volk drei frühere Initiativen abgelehnt hatte (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 1). Diese historische Zäsur beendete das seit 1848 geltende Majorzwahlsystem und führte zu einer fundamentalen Neugestaltung der politischen Landschaft.
N. 2 Die Verfassungsrevision von 1999 übernahm die bisherige Regelung materiell unverändert (BBl 1997 I 1, 370). Der Verfassungsgeber verzichtete bewusst auf eine Neuregelung der umstrittenen Fragen wie der massgebenden Bevölkerungszahl für die Sitzverteilung oder der Wahlkreiseinteilung.
N. 3 Art. 149 BV steht im systematischen Kontext der Bestimmungen über die Bundesversammlung (5. Titel, 1. Kapitel). Die Norm ist eng verknüpft mit:
→ Art. 150 BV (Ständerat) als zweite Parlamentskammer
→ Art. 34 BV (politische Rechte) als allgemeine Wahlrechtsgarantie
↔ Art. 8 Abs. 1 BV (Rechtsgleichheit) bezüglich der Stimmkraftgleichheit
→ Art. 136 BV (politische Rechte) hinsichtlich der Wählbarkeit
N. 4 Als lex specialis geht Art. 149 BV der allgemeinen Wahlrechtsgarantie des Art. 34 BV vor (Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 3.3). Dies hat insbesondere Bedeutung für die Beurteilung der Proporzgerechtigkeit und der kantonalen Wahlkreiseinteilung.
N. 5 Die 200 Nationalräte sind "Abgeordnete des Volkes", nicht Vertreter ihrer Kantone (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 4). Diese Charakterisierung unterscheidet den Nationalrat fundamental vom Ständerat und begründet das freie Mandat ohne Instruktionsgebundenheit.
N. 6 Die Festlegung auf 200 Sitze erfolgte 1962 (AS 1963 847). Diese Zahl bildet einen Kompromiss zwischen angemessener Repräsentation und Arbeitsfähigkeit des Parlaments.
Proporzsystem (Abs. 2)
N. 7 Der "Grundsatz des Proporzes" verlangt eine Sitzverteilung entsprechend den Stimmenanteilen der Parteien. Das Bundesgesetz über die politischen Rechte konkretisiert dies durch das Verfahren Hagenbach-Bischoff (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 10; BGE 129 I 185 E. 7.1.1).
N. 8 Die "direkte Wahl" schliesst Wahlmännergremien aus und garantiert die unmittelbare Legitimation durch das Stimmvolk. Die vierjährige Legislaturperiode mit Gesamterneuerung sichert die periodische demokratische Rückbindung (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 16).
Wahlkreise (Abs. 3)
N. 9 Die Festlegung der Kantone als Wahlkreise ist eine bewusste föderalistische Entscheidung (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 19). Diese historisch gewachsene Einteilung geniesst hohe Legitimität (Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 4.3).
N. 10 Die kantonale Wahlkreiseinteilung führt zu erheblichen Unterschieden in der Proporzgerechtigkeit. In kleinen Kantonen mit wenigen Sitzen ist die Erfolgswertgleichheit strukturell eingeschränkt (Garrone, L'élection populaire en Suisse, 182 ff.).
Sitzverteilung (Abs. 4)
N. 11 Die "Bevölkerungszahl" als Verteilungsschlüssel ist nicht abschliessend definiert. Der Bundesrat vertritt die Position, dass die ständige Wohnbevölkerung einschliesslich Ausländer massgebend sei, da diese "Zölle und Steuern wie die Schweizer" entrichten (zit. nach Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 56).
N. 12 Die Garantie mindestens eines Sitzes pro Kanton privilegiert kleine Kantone und durchbricht das reine Proporzprinzip zugunsten föderalistischer Rücksichtnahme (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 23).
Das subjektive Recht auf Teilnahme an Nationalratswahlen nach dem Proporzsystem
Den Anspruch der Kantone auf mindestens einen Nationalratssitz
Die Pflicht zur Durchführung von Gesamterneuerungswahlen alle vier Jahre
Das Verbot von Wahlkreisänderungen ohne Verfassungsrevision
N. 14 Die Verfassungsnorm entfaltet unmittelbare Wirkung und bedarf der Konkretisierung durch das Bundesgesetz über die politischen Rechte (SR 161.1) nur in technischen Detailfragen.
Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 3.2
Beschwerde gegen Ausschreibung der Nationalratswahl im Kanton Zug; Verfassungskonformität des Sitzzuteilungsverfahrens.
Das Urteil bestätigt die verfassungsrechtliche Grundlage des Nationalratswahlsystems nach Art. 149 BV.
«Die Nationalratswahlen sind in der Bundesverfassung und im Bundesgesetz über die politischen Rechte geregelt. Nach Art. 149 Abs. 2 BV werden die Abgeordneten im Nationalrat vom Volk in direkter Wahl nach dem Grundsatz des Proporzes bestimmt, wobei alle vier Jahre eine Gesamterneuerung stattfindet. Jeder Kanton bildet einen Wahlkreis (Art. 149 Abs. 3 BV), und die Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jedem Kanton mindestens ein Sitz zusteht (Art. 149 Abs. 4 BV).»
Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 3.3
Verfahrensspezifische Auslegung von Art. 149 BV im Verhältnis zu Art. 34 BV.
Das Bundesgericht hält fest, dass Art. 149 BV als lex specialis gegenüber der allgemeinen Wahlrechtsgarantie steht.
«Das im Bundesgesetz vorgesehene Wahlsystem entspricht möglicherweise den Anforderungen des Bundesgerichts an ein Wahlsystem bei kantonalen und kommunalen Proporzwahlen gemäss Art. 34 BV nicht. Es fragt sich immerhin, ob das geltende Wahlverfahren des einfachen Proporzes nicht bereits in Art. 149 BV verbindlich vorbestimmt ist und diese Verfassungsnorm Art. 34 BV als lex specialis vorgeht.»
Urteil 1C_322/2015 vom 19.8.2015 E. 4.3
Vereinbarkeit des Nationalratswahlsystems mit Art. 25 UNO-Pakt II.
Die föderale Struktur der Wahlkreiseinteilung nach Kantonen wird völkerrechtlich als gerechtfertigt erachtet.
«Die Bundesverfassung legt in Art. 149 Abs. 3 BV ausdrücklich die traditionell-föderal bestimmten Kantonsgebiete als Wahlkreise fest. Diese Einteilung geht auf die Einführung des Proporzwahlsystems für die Nationalratswahlen in der Volksabstimmung vom 13. Oktober 1918 zurück, weist damit einen ausgeprägten historischen sowie bundesstaatlichen Bezug auf und verfügt dementsprechend über eine hohe Legitimität.»
BGE 138 II 5 vom 1.1.2011 E. 2.2
Anspruch auf Nachzählung im Nationalratswahlverfahren.
Das Bundesgericht präzisiert die spezifischen Anforderungen für Nationalratswahlen im Proporzverfahren.
«Die Bundesgesetzgebung ordnet die Wahl des Nationalrats im Proporzverfahren in erschöpfender Weise; insbesondere ist die Frage, ob und wann eine Nachzählung vorzunehmen ist, in Art. 11 VPR geregelt. Die mit BGE 136 II 132 für Abstimmungen begründete Praxis ist in diesem Bereich nicht anwendbar.»
BGE 138 II 5 vom 1.1.2011 E. 2.3
Besonderheiten des Nationalratswahlverfahrens gegenüber eidgenössischen Abstimmungen.
Die Rechtsprechung unterstreicht die spezialgesetzliche Regelung der Nationalratswahlen.
«Die in BGE 136 II 132 begründete Rechtsprechung, wonach ein sehr knappes Ergebnis in einer eidgenössischen Volksabstimmung eine 'Unregelmässigkeit' im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR darstellt und Anspruch auf eine Nachzählung einräumt, ist auf die Wahl des Nationalrats im Proporzverfahren nicht anwendbar (Art. 77 Abs. 1 lit. c BPR), weil das Verfahren von Dringlichkeit geprägt und im Einzelnen vom BPR detailliert geordnet wird.»
BGE 129 I 185 vom 18.12.2002 E. 7.1.1
Grundlagen des Sitzzuteilungsverfahrens nach Hagenbach-Bischoff.
Das Urteil bestätigt die gesetzliche Ausgestaltung des in Art. 149 BV verankerten Proporzprinzips.
«Das Gesetz legt im Wesentlichen eine Sitzzuteilung nach dem Verteilsystem Hagenbach-Bischoff fest (so insbesondere nach Art. 40 ff. BPR).»