1Le Conseil national se compose de 200 députés du peuple.
2Les députés sont élus par le peuple au suffrage direct selon le système proportionnel. Le Conseil national est renouvelé intégralement tous les quatre ans.
3Chaque canton forme une circonscription électorale.
4Les sièges sont répartis entre les cantons proportionnellement à leur population. Chaque canton a droit à un siège au moins.
L'art. 149 Cst. règle la composition et l'élection du Conseil national. Le Conseil national se compose de 200 députés qui représentent le peuple suisse (art. 149 al. 1 Cst.). Ceux-ci ne sont pas des représentants de leurs cantons, mais exercent leur mandat librement et sans lien (→ art. 161 al. 1 Cst.).
Les conseillers nationaux sont élus tous les quatre ans directement par le peuple selon le système proportionnel (principe de la proportionnelle) (art. 149 al. 2 Cst.). Cela signifie : chaque parti obtient autant de sièges qu'il a obtenu de parts de voix. Un parti avec 20 pour cent des voix obtient environ 20 pour cent des sièges.
Chaque canton forme un arrondissement électoral propre (art. 149 al. 3 Cst.). À Zurich, on élit donc seulement des candidats zurichois, à Berne seulement des Bernois. Les 200 sièges sont répartis entre les cantons selon le chiffre de la population (art. 149 al. 4 Cst.). Les grands cantons comme Zurich reçoivent donc plus de sièges que les petits cantons comme Uri. Chaque canton a toutefois au moins un siège garanti.
Un exemple concret : le canton de Zurich compte environ 1,5 million d'habitants et reçoit par conséquent 35 sièges au Conseil national. Le canton d'Uri ne compte que 36'000 habitants, mais conserve son siège garanti. Le système proportionnel fait en sorte que tant les grands que les petits partis soient représentés au Parlement, selon leur force dans le peuple.
Le système lie la représentation démocratique aux principes fédéralistes : le peuple élit directement ses représentants, mais les frontières cantonales subsistent comme arrondissements électoraux. Ainsi, tant le principe démocratique que la structure fédéraliste de la Suisse sont respectés.
N. 1 L'introduction du système proportionnel pour les élections au Conseil national eut lieu par votation populaire du 13 octobre 1918, après que le peuple eut rejeté trois initiatives antérieures (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 1). Cette césure historique mit fin au système majoritaire en vigueur depuis 1848 et conduisit à un remaniement fondamental du paysage politique.
N. 2 La révision constitutionnelle de 1999 reprit la réglementation antérieure sans modification matérielle (FF 1997 I 1, 370). Le constituant renonça consciemment à une nouvelle réglementation des questions controversées comme le chiffre de population déterminant pour la répartition des sièges ou la division en circonscriptions électorales.
N. 3 L'art. 149 Cst. s'inscrit dans le contexte systématique des dispositions sur l'Assemblée fédérale (5e titre, 1er chapitre). La norme est étroitement liée à :
→ Art. 150 Cst. (Conseil des États) comme deuxième chambre du Parlement
→ Art. 34 Cst. (droits politiques) comme garantie générale du droit de vote
↔ Art. 8 al. 1 Cst. (égalité de droit) concernant l'égalité de la force du vote
→ Art. 136 Cst. (droits politiques) quant à l'éligibilité
N. 4 En tant que lex specialis, l'art. 149 Cst. prime la garantie générale du droit de vote de l'art. 34 Cst. (Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 3.3). Ceci revêt une importance particulière pour l'appréciation de l'équité proportionnelle et de la division cantonale en circonscriptions électorales.
N. 5 Les 200 conseillers nationaux sont des « députés du peuple », non des représentants de leurs cantons (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 4). Cette caractérisation distingue fondamentalement le Conseil national du Conseil des États et fonde le mandat libre sans obligation d'instruction.
N. 6 La fixation à 200 sièges eut lieu en 1962 (RO 1963 847). Ce chiffre constitue un compromis entre une représentation adéquate et la capacité de travail du Parlement.
Système proportionnel (al. 2)
N. 7 Le « principe de la proportionnelle » exige une répartition des sièges correspondant aux parts de voix des partis. La loi fédérale sur les droits politiques concrétise ceci par la procédure Hagenbach-Bischoff (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 10 ; ATF 129 I 185 c. 7.1.1).
N. 8 L'« élection directe » exclut les collèges électoraux et garantit la légitimation immédiate par le corps électoral. La période de législature de quatre ans avec renouvellement intégral assure le lien démocratique périodique (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 16).
Circonscriptions électorales (al. 3)
N. 9 La définition des cantons comme circonscriptions électorales est une décision fédéraliste consciente (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 19). Cette division historiquement développée jouit d'une haute légitimité (Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 4.3).
N. 10 La division cantonale en circonscriptions électorales conduit à des différences considérables dans l'équité proportionnelle. Dans les petits cantons avec peu de sièges, l'égalité de la valeur du succès est structurellement limitée (Garrone, L'élection populaire en Suisse, 182 ss).
Répartition des sièges (al. 4)
N. 11 Le « chiffre de la population » comme clé de répartition n'est pas défini de manière exhaustive. Le Conseil fédéral défend la position selon laquelle la population résidante permanente y compris les étrangers serait déterminante, car celle-ci « paie droits et impôts comme les Suisses » (cit. d'après Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 56).
N. 12 La garantie d'au moins un siège par canton privilégie les petits cantons et rompt le principe purement proportionnel en faveur d'un égard fédéraliste (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 23).
Le droit subjectif de participer aux élections au Conseil national selon le système proportionnel
Le droit des cantons à au moins un siège au Conseil national
L'obligation de procéder à des élections de renouvellement intégral tous les quatre ans
L'interdiction de modifications des circonscriptions électorales sans révision constitutionnelle
N. 14 La norme constitutionnelle déploie un effet immédiat et ne nécessite la concrétisation par la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1) que pour les questions de détail technique.
N. 15 Il est controversé de savoir quelle population est déterminante pour la répartition des sièges :
Conseil fédéral : La population résidante permanente y compris les étrangers devrait être prise en compte (Thurnherr, BSK BV, Art. 149 N. 56)
Thurnherr : Cette ligne d'argumentation laisse de côté l'« incongruence entre représentants et représentés » (BSK BV, Art. 149 N. 56)
Schumacher : Plaide pour la prise en compte seulement des ayants droit de vote (ZBl 1999, 524 s.)
Équité proportionnelle dans les petits cantons
N. 16 La doctrine discute de manière controversée si le désavantage factuel des petits partis dans les cantons avec peu de sièges est conforme à la Constitution :
Garrone : Y voit une inégalité systémique mais problématique (L'élection populaire, 186)
Vatter : Souligne la légitimation fédéraliste de cette distorsion (Das politische System, 242)
Weber : Exige des améliorations de la « précision proportionnelle » dans le cadre du système existant (AJP 2010, 1378 ss)
Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 3.2
Recours contre l'organisation des élections au Conseil national dans le canton de Zoug ; conformité constitutionnelle de la procédure de répartition des sièges.
L'arrêt confirme la base constitutionnelle du système d'élection au Conseil national selon l'art. 149 Cst.
« Les élections au Conseil national sont réglées par la Constitution fédérale et la loi fédérale sur les droits politiques. Selon l'art. 149 al. 2 Cst., les députés au Conseil national sont élus par le peuple au suffrage direct selon le principe de la représentation proportionnelle, un renouvellement intégral ayant lieu tous les quatre ans. Chaque canton forme un arrondissement électoral (art. 149 al. 3 Cst.), et les sièges sont répartis entre les cantons selon leur population, chaque canton ayant droit à un siège au moins (art. 149 al. 4 Cst.). »
Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 3.3
Interprétation spécifique de l'art. 149 Cst. dans sa relation avec l'art. 34 Cst.
Le Tribunal fédéral précise que l'art. 149 Cst. constitue une lex specialis par rapport à la garantie générale des droits politiques.
« Le système électoral prévu par la loi fédérale ne correspond peut-être pas aux exigences du Tribunal fédéral pour un système électoral lors d'élections proportionnelles cantonales et communales selon l'art. 34 Cst. Il se pose néanmoins la question de savoir si la procédure électorale actuelle de la représentation proportionnelle simple n'est pas déjà déterminée de manière contraignante par l'art. 149 Cst. et si cette norme constitutionnelle prime l'art. 34 Cst. en tant que lex specialis. »
Arrêt 1C_322/2015 du 19.8.2015 c. 4.3
Compatibilité du système d'élection au Conseil national avec l'art. 25 Pacte ONU II.
La structure fédérale de la division en arrondissements électoraux selon les cantons est considérée comme justifiée sous l'angle du droit international.
« La Constitution fédérale fixe expressément à l'art. 149 al. 3 Cst. les territoires cantonaux, déterminés de manière traditionnellement fédérale, comme arrondissements électoraux. Cette division remonte à l'introduction du système électoral proportionnel pour les élections au Conseil national lors de la votation populaire du 13 octobre 1918, présente ainsi un lien historique et fédéral marqué et dispose par conséquent d'une forte légitimité. »
ATF 138 II 5 du 1.1.2011 c. 2.2
Droit au recomptage dans la procédure d'élection au Conseil national.
Le Tribunal fédéral précise les exigences spécifiques pour les élections au Conseil national selon le système proportionnel.
« La législation fédérale ordonne l'élection du Conseil national selon le système proportionnel de manière exhaustive ; en particulier, la question de savoir si et quand un recomptage doit avoir lieu est réglée à l'art. 11 LDPR. La pratique fondée par l'ATF 136 II 132 pour les votations n'est pas applicable dans ce domaine. »
ATF 138 II 5 du 1.1.2011 c. 2.3
Particularités de la procédure d'élection au Conseil national par rapport aux votations fédérales.
La jurisprudence souligne la réglementation spéciale des élections au Conseil national.
« La jurisprudence fondée par l'ATF 136 II 132, selon laquelle un résultat très serré dans une votation populaire fédérale constitue une 'irrégularité' au sens de l'art. 77 al. 1 let. b LDP et ouvre droit à un recomptage, n'est pas applicable à l'élection du Conseil national selon le système proportionnel (art. 77 al. 1 let. c LDP), parce que la procédure est marquée par l'urgence et réglée en détail par la LDP. »
ATF 129 I 185 du 18.12.2002 c. 7.1.1
Fondements de la procédure de répartition des sièges selon Hagenbach-Bischoff.
L'arrêt confirme l'aménagement légal du principe proportionnel ancré à l'art. 149 Cst.
« La loi fixe essentiellement une répartition des sièges selon le système de répartition Hagenbach-Bischoff (notamment selon les art. 40 ss LDP). »