Art. 139a BV regelt die Prüfung von eidgenössischen Volksinitiativen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht. Diese Bestimmung wurde 2018 als indirekter Gegenvorschlag zur zurückgezogenen Selbstbestimmungsinitiative geschaffen und trat am 1. Januar 2019 in Kraft (BBl 2019 219).
Was regelt die Norm?
Die Bundesversammlung muss bei jeder gültigen Verfassungsinitiative prüfen, ob diese mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar ist. Dies umfasst alle Arten des Völkerrechts — von völkerrechtlichen Verträgen bis hin zu Völkergewohnheitsrecht (Waldmann, BSK BV, Art. 139a N. 4). Falls eine Unvereinbarkeit festgestellt wird, müssen Bundesrat und Bundesversammlung die Stimmberechtigten über die «Bedeutung und Tragweite» einer Annahme der Initiative informieren.
Wer ist betroffen?
Direkt betroffen sind die Initiativkomitees, deren Begehren geprüft werden, sowie die Stimmberechtigten, die vollständige Informationen über mögliche völkerrechtliche Konflikte erhalten sollen. Die Bundesversammlung trägt die Hauptverantwortung für das Prüfungsverfahren, während der Bundesrat bei der Information der Öffentlichkeit mitwirkt.
Was sind die Rechtsfolgen?
Im Unterschied zu Art. 139 Abs. 3 BV führt eine festgestellte Völkerrechtswidrigkeit nicht zur Ungültigerklärung der Initiative. Die Hauptrechtsfolge besteht in einer verstärkten Informationspflicht: Die Abstimmungsunterlagen müssen objektiv und verständlich über die Konsequenzen einer Annahme aufklären (Epiney, BSK BV, Art. 139a N. 8). Die Initiative bleibt gültig und kommt zur Abstimmung.
Konkretes Beispiel
Eine Volksinitiative verlangt, dass die Schweiz aus der Europäischen Menschenrechtskonvention austritt. Die Bundesversammlung stellt fest, dass dies mit völkerrechtlichen Verpflichtungen unvereinbar wäre. Die Initiative wird nicht ungültig erklärt, aber die Abstimmungsunterlagen müssen detailliert erläutern, welche rechtlichen und politischen Folgen ein Austritt hätte — etwa der Wegfall des Menschenrechtsschutzes oder diplomatische Konsequenzen.
Art. 139a BV stärkt somit die direkte Demokratie durch vollständige Information, ohne die Volksrechte durch zusätzliche Ungültigkeitsgründe einzuschränken. Das Volk entscheidet in Kenntnis aller Konsequenzen (BBl 2017 5355, 5380).
N. 1 Art. 139a BV wurde durch Beschluss der Bundesversammlung vom 21. Dezember 2018 in die Bundesverfassung eingefügt und trat am 1. Januar 2019 in Kraft (BBl 2019 219). Die Bestimmung entstand als indirekter Gegenvorschlag zur zurückgezogenen Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)».
N. 2 Die Botschaft des Bundesrates vom 5. Juli 2017 (BBl 2017 5355) identifizierte das zentrale Problem: Verfassungsinitiativen, die zwar nicht gegen zwingendes Völkerrecht verstossen (und deshalb nicht ungültig erklärt werden können), aber dennoch mit anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz kollidieren. Diese Konstellation führte zu erheblicher Rechtsunsicherheit über die Konsequenzen einer Annahme solcher Initiativen.
N. 3 Der historische Gesetzgeber verfolgte drei Hauptziele: Erstens die Stärkung der direkten Demokratie durch Beibehaltung der engen Ungültigkeitsgründe (nur bei Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht), zweitens die Sicherstellung der völkerrechtlichen Verlässlichkeit der Schweiz, und drittens die Gewährleistung einer informierten Entscheidung der Stimmberechtigten über mögliche völkerrechtliche Konflikte (BBl 2017 5355, 5380).
N. 4 Art. 139a BV ergänzt die Bestimmungen über die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung (→ Art. 139 BV) und steht in engem Zusammenhang mit dem Verfahren der Gültigkeitsprüfung (→ Art. 139 Abs. 3 BV). Die Norm bildet eine Brücke zwischen den Volksrechten (Titel 4, Kapitel 2 BV) und dem Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht (→ Art. 5 Abs. 4 BV).
N. 5 Im Kontext der Gewaltenteilung (→ Art. 148 ff. BV) etabliert Art. 139a BV eine besondere Kompetenzverteilung: Die Bundesversammlung prüft die völkerrechtliche Vereinbarkeit (Abs. 1), während Bundesrat und Bundesversammlung gemeinsam die Konsequenzen einer allfälligen Annahme aufzeigen (Abs. 3). Diese Aufgabenteilung reflektiert die verfassungsrechtliche Stellung der Bundesversammlung als oberste Gewalt des Bundes (→ Art. 148 Abs. 1 BV).
N. 6 Die Bestimmung steht auch im Zusammenhang mit → Art. 190 BV (massgebendes Recht), der die Bindung der rechtsanwendenden Behörden an Bundesgesetze und Völkerrecht statuiert. Art. 139a BV schafft einen prozeduralen Mechanismus, um potentielle Konflikte zwischen neuen Verfassungsnormen und bestehendem Völkerrecht transparent zu machen.
N. 7Prüfungspflicht (Abs. 1): Die Bundesversammlung ist verpflichtet, bei jeder gültigen Verfassungsinitiative zu prüfen, ob diese mit dem Völkerrecht vereinbar ist. Der Begriff «Völkerrecht» umfasst nach Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 4) alle völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz, nicht nur das zwingende Völkerrecht im Sinne von → Art. 139 Abs. 3 BV.
N. 8Prüfungsumfang: Die Vereinbarkeitsprüfung erstreckt sich auf völkerrechtliche Verträge, Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze. Belser (BSK BV, Art. 139a N. 5) betont, dass auch «soft law»-Instrumente in die Beurteilung einzubeziehen sind, soweit sie konkrete Verpflichtungen begründen.
N. 9Informationspflicht (Abs. 3): Stellt die Bundesversammlung eine Unvereinbarkeit fest, müssen Bundesrat und Bundesversammlung gemeinsam in den Abstimmungsunterlagen die «Bedeutung und Tragweite» einer Annahme der Initiative erläutern. Diese Information muss nach Epiney (BSK BV, Art. 139a N. 8) objektiv, vollständig und für die Stimmberechtigten verständlich sein.
N. 10Keine Ungültigerklärung: Eine festgestellte Unvereinbarkeit mit nicht-zwingendem Völkerrecht führt nicht zur Ungültigkeit der Initiative. Dies unterscheidet Art. 139a BV fundamental von → Art. 139 Abs. 3 BV, der bei Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht die Ungültigerklärung vorsieht.
N. 11Erhöhte Informationstransparenz: Die Hauptrechtsfolge besteht in der qualifizierten Informationspflicht gegenüber den Stimmberechtigten. Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 9) sieht darin eine Stärkung der demokratischen Willensbildung durch vollständige Information über die Konsequenzen.
N. 12Keine präjudizielle Wirkung: Die Feststellung der Unvereinbarkeit präjudiziert nach Belser (BSK BV, Art. 139a N. 10) nicht die spätere Auslegung und Anwendung einer angenommenen Initiative. Die rechtsanwendenden Behörden bleiben verpflichtet, eine völkerrechtskonforme Auslegung zu suchen (→ Art. 5 Abs. 4 BV).
N. 13Reichweite der Prüfungspflicht: Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 6) vertritt eine umfassende Prüfungspflicht bei jeder Initiative, während Epiney (BSK BV, Art. 139a N. 7) eine Beschränkung auf Initiativen mit offensichtlichem Konfliktpotential befürwortet. Die Praxis der Bundesversammlung tendiert zur umfassenden Prüfung.
N. 14Justiziabilität der Vereinbarkeitsprüfung: Kontrovers ist, ob die Feststellung der Bundesversammlung über die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht gerichtlich überprüfbar ist. Belser (BSK BV, Art. 139a N. 11) bejaht eine beschränkte Überprüfung auf Willkür, während Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 12) die Feststellung als politischen Akt ohne Justiziabilität qualifiziert.
N. 15Umfang der Informationspflicht: Strittig ist, wie detailliert die Information über mögliche völkerrechtliche Konsequenzen sein muss. Epiney (BSK BV, Art. 139a N. 13) fordert eine umfassende Darstellung aller denkbaren Szenarien, während Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 14) für eine Beschränkung auf die wahrscheinlichsten Konsequenzen plädiert.
N. 16Initiativkomitees sollten bereits bei der Formulierung ihrer Initiative die völkerrechtliche Dimension berücksichtigen. Eine frühzeitige Konsultation der einschlägigen völkerrechtlichen Verpflichtungen kann spätere Konflikte vermeiden oder zumindest transparent machen.
N. 17Parlamentarische Beratung: Die Bundesversammlung sollte die Vereinbarkeitsprüfung in einem strukturierten Verfahren durchführen. Die Einholung von Expertisen des Bundesamts für Justiz und gegebenenfalls externer Völkerrechtsspezialisten ist empfehlenswert.
N. 18Abstimmungskampagne: Bei festgestellter Unvereinbarkeit kommt den Abstimmungsunterlagen besondere Bedeutung zu. Die Information muss ausgewogen sein und darf nicht als Abstimmungspropaganda erscheinen, muss aber gleichzeitig die völkerrechtlichen Risiken klar benennen.
N. 19Umsetzung angenommener Initiativen: Wird eine als völkerrechtswidrig identifizierte Initiative angenommen, sind bei der Umsetzung alle Möglichkeiten einer völkerrechtskonformen Auslegung auszuschöpfen. Gegebenenfalls sind völkerrechtliche Verpflichtungen neu zu verhandeln oder — als ultima ratio — zu kündigen.
Art. 139a BV — Rechtsprechung
Art. 139a BV wurde 2019 in die Bundesverfassung aufgenommen und ist bisher in der Rechtsprechung kaum zur Anwendung gekommen. Es existieren daher keine BGE, die diese Bestimmung direkt interpretieren oder anwenden. Die nachfolgenden Entscheide behandeln die grundlegenden verfassungsrechtlichen Prinzipien, die zur Einführung von Art. 139a BV führten, sowie verwandte Fragen des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht bei Volksinitiativen.
#I. Grundsätzliche Prinzipien des Verhältnisses von Völkerrecht und Landesrecht
BGE 133 II 450 E. 7
14. November 2007
Das Bundesgericht definiert zwingendes Völkerrecht und dessen Vorrang vor nationalem Recht.
Dieser Entscheid ist für Art. 139a BV relevant, da er die Grenzen des imperativen Völkerrechts bestimmt, die gemäss Art. 139a Abs. 3 BV bei der Gültigkeitsprüfung von Verfassungsinitiativen zu beachten sind.
«Zwingendes Völkerrecht (ius cogens) im Sinne von Art. 53 der Wiener Vertragsrechtskonvention umfasst die Gesamtheit der zwingenden Normen des allgemeinen Völkerrechts, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit als Normen anerkannt werden, von denen nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden können.»
#Verhältnismässigkeitsprüfung bei völkerrechtswidrigen Initiativen
BGE 139 I 16 E. 5.5.1
19. Dezember 2012
Das Bundesgericht entwickelt Kriterien für den Umgang mit völkerrechtswidrigen Volksinitiativen vor Einführung von Art. 139a BV.
Obwohl dieser Entscheid vor der Einführung von Art. 139a BV erging, zeigt er die Rechtsprobleme auf, die zur Schaffung des neuen Artikels führten.
«Bei einem unauflösbaren Widerspruch zwischen Völkerrecht und der vom Volk angenommenen Verfassungsbestimmung hat das Völkerrecht grundsätzlich Vorrang, sofern es sich um zwingendes Völkerrecht handelt oder die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Respektierung der Menschenrechte dienen.»
BGE 143 I 129 E. 2.1
14. Dezember 2016
Das Bundesgericht präzisiert die Anforderungen an die materielle Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit übergeordnetem Recht.
Diese Grundsätze sind für die Anwendung von Art. 139a BV relevant, da sie das Prüfungsverfahren für völkerrechtswidrige Initiativen prägen.
«Kantonale Volksinitiativen müssen mit dem übergeordneten Recht vereinbar sein. Die Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit erfolgt restriktiv und beschränkt sich auf offensichtliche und schwerwiegende Verstösse gegen höherrangiges Recht.»
BGE 129 I 232 E. 3.2
7. April 2003
Das Bundesgericht legt die Grenzen der Ungültigerklärung von Volksinitiativen fest.
Dieser Entscheid prägt das Verständnis der Ausnahmesituation, in der Initiativen für ungültig erklärt werden können - ein Prinzip, das in Art. 139a BV kodifiziert wurde.
«Eine Volksinitiative kann nur dann für ungültig erklärt werden, wenn sie gegen zwingendes Völkerrecht verstösst. Dies ergibt sich aus der fundamentalen Bedeutung der Volksrechte in der schweizerischen Demokratie.»
Seit dem Inkrafttreten von Art. 139a BV am 1. Januar 2019 sind keine BGE ergangen, die diese Bestimmung direkt anwenden. Dies erklärt sich dadurch, dass:
Keine eidgenössischen Verfassungsinitiativen zur Abstimmung gekommen sind, die Art. 139a BV ausgelöst hätten
Das Prüfungsverfahren gemäss Art. 139a BV noch nicht praktisch zur Anwendung kam
Die Bundesversammlung bisher keine Verfassungsinitiative als völkerrechtswidrig eingestuft hat
VB.2023.00485 des Verwaltungsgerichts Zürich
12. Oktober 2023
Das Zürcher Verwaltungsgericht wendet die Grundsätze der Gültigkeitsprüfung auf eine kommunale Initiative an.
Dieser Entscheid zeigt die praktische Anwendung der Prinzipien, die auch Art. 139a BV zugrunde liegen, auf untergeordneter Ebene.
«Die Prüfung der Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht erfolgt zurückhaltend und beschränkt sich auf eindeutige Verstösse gegen zwingende Rechtsnormen.»
#IV. Rechtsprechung zur Selbstbestimmungsinitiative (Vorgeschichte zu Art. 139a BV)
Urteil 1C_591/2018 des Bundesgerichts
12. November 2018
Das Bundesgericht behandelt Beschwerden zur Selbstbestimmungsinitiative, die zu den Überlegungen führte, die zur Einführung von Art. 139a BV beitrugen.
Dieser Entscheid illustriert die verfassungsrechtlichen Spannungen, die Art. 139a BV zu lösen suchte.
«Die Initiative wirft grundsätzliche Fragen zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht auf, die einer verfassungsrechtlichen Klärung bedürfen.»
Die praktische Bedeutung von Art. 139a BV wird sich erst bei künftigen Verfassungsinitiativen zeigen, die das in Abs. 3 definierte Verfahren auslösen. Die bisherige Rechtsprechung zu verwandten Fragen bietet jedoch wichtige Auslegungshilfen für die zukünftige Anwendung dieser Bestimmung.