L'art. 139a Cst. règle l'examen des initiatives populaires fédérales quant à leur compatibilité avec le droit international. Cette disposition a été créée en 2018 comme contre-projet indirect à l'initiative pour l'autodétermination qui avait été retirée et est entrée en vigueur le 1er janvier 2019 (FF 2019 203).
Que règle la norme ?
L'Assemblée fédérale doit examiner, pour chaque initiative constitutionnelle valable, si celle-ci est compatible avec les obligations de droit international de la Suisse. Cela comprend tous les types de droit international — des traités de droit international au droit international coutumier (Waldmann, BSK BV, Art. 139a N. 4). Si une incompatibilité est constatée, le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale doivent informer les citoyens ayant le droit de vote sur la « signification et la portée » d'une acceptation de l'initiative.
Qui est concerné ?
Les comités d'initiative dont les demandes sont examinées sont directement concernés, ainsi que les citoyens ayant le droit de vote qui doivent recevoir des informations complètes sur d'éventuels conflits avec le droit international. L'Assemblée fédérale porte la responsabilité principale de la procédure d'examen, tandis que le Conseil fédéral participe à l'information du public.
Quelles sont les conséquences juridiques ?
Contrairement à l'art. 139, al. 3, Cst., une violation du droit international constatée n'entraîne pas la nullité de l'initiative. La conséquence juridique principale consiste en une obligation d'information renforcée : les documents de votation doivent informer de manière objective et compréhensible sur les conséquences d'une acceptation (Epiney, BSK BV, Art. 139a N. 8). L'initiative reste valable et est soumise au vote.
Exemple concret
Une initiative populaire demande que la Suisse sorte de la Convention européenne des droits de l'homme. L'Assemblée fédérale constate que cela serait incompatible avec les obligations de droit international. L'initiative n'est pas déclarée nulle, mais les documents de votation doivent expliquer en détail quelles seraient les conséquences juridiques et politiques d'une sortie — par exemple la suppression de la protection des droits de l'homme ou les conséquences diplomatiques.
L'art. 139a Cst. renforce ainsi la démocratie directe par une information complète, sans limiter les droits populaires par des motifs de nullité supplémentaires. Le peuple décide en connaissance de toutes les conséquences (FF 2017 5295, 5320).
N. 1 L'art. 139a Cst. a été inséré dans la Constitution fédérale par arrêté de l'Assemblée fédérale du 21 décembre 2018 et est entré en vigueur le 1er janvier 2019 (FF 2019 211). Cette disposition a été créée comme contre-projet indirect à l'initiative populaire retirée « Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination) ».
N. 2 Le message du Conseil fédéral du 5 juillet 2017 (FF 2017 5149) a identifié le problème central : les initiatives constitutionnelles qui, certes, ne violent pas le droit international impératif (et ne peuvent donc pas être déclarées nulles), mais qui entrent néanmoins en conflit avec d'autres obligations de droit international de la Suisse. Cette constellation entraînait une insécurité juridique considérable quant aux conséquences d'une acceptation de telles initiatives.
N. 3 Le législateur historique poursuivait trois objectifs principaux : premièrement, le renforcement de la démocratie directe en maintenant les motifs d'invalidité restreints (uniquement en cas de violation du droit international impératif), deuxièmement, la garantie de la fiabilité de la Suisse en matière de droit international, et troisièmement, l'assurance d'une décision éclairée des personnes ayant le droit de vote sur les conflits possibles avec le droit international (FF 2017 5149, 5174).
N. 4 L'art. 139a Cst. complète les dispositions sur l'initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution fédérale (→ art. 139 Cst.) et est étroitement lié à la procédure d'examen de validité (→ art. 139 al. 3 Cst.). La norme forme un pont entre les droits populaires (titre 4, chapitre 2 Cst.) et le rapport entre droit national et droit international (→ art. 5 al. 4 Cst.).
N. 5 Dans le contexte de la séparation des pouvoirs (→ art. 148 ss Cst.), l'art. 139a Cst. établit une répartition particulière des compétences : l'Assemblée fédérale examine la compatibilité avec le droit international (al. 1), tandis que le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale exposent conjointement les conséquences d'une éventuelle acceptation (al. 3). Cette répartition des tâches reflète la position constitutionnelle de l'Assemblée fédérale comme autorité suprême de la Confédération (→ art. 148 al. 1 Cst.).
N. 6 La disposition est également liée à l'→ art. 190 Cst. (droit déterminant), qui statue l'obligation des autorités d'application du droit de se conformer aux lois fédérales et au droit international. L'art. 139a Cst. crée un mécanisme procédural pour rendre transparents les conflits potentiels entre de nouvelles normes constitutionnelles et le droit international existant.
N. 7Obligation d'examen (al. 1) : L'Assemblée fédérale est tenue d'examiner pour chaque initiative constitutionnelle valide si celle-ci est compatible avec le droit international. Le terme « droit international » comprend selon Waldmann (BSK BV, art. 139a n. 4) toutes les obligations de droit international de la Suisse, pas seulement le droit international impératif au sens de l'→ art. 139 al. 3 Cst.
N. 8Étendue de l'examen : L'examen de compatibilité s'étend aux traités de droit international, au droit coutumier international et aux principes généraux du droit. Belser (BSK BV, art. 139a n. 5) souligne que les instruments de « soft law » doivent également être inclus dans l'évaluation dans la mesure où ils créent des obligations concrètes.
N. 9Obligation d'information (al. 3) : Si l'Assemblée fédérale constate une incompatibilité, le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale doivent conjointement expliquer dans les documents de votation la « signification et la portée » d'une acceptation de l'initiative. Cette information doit être selon Epiney (BSK BV, art. 139a n. 8) objective, complète et compréhensible pour les personnes ayant le droit de vote.
N. 10Pas de déclaration de nullité : Une incompatibilité constatée avec le droit international non impératif n'entraîne pas la nullité de l'initiative. Ceci distingue fondamentalement l'art. 139a Cst. de l'→ art. 139 al. 3 Cst., qui prévoit la déclaration de nullité en cas de violation du droit international impératif.
N. 11Transparence informationnelle renforcée : La principale conséquence juridique consiste dans l'obligation d'information qualifiée envers les personnes ayant le droit de vote. Waldmann (BSK BV, art. 139a n. 9) y voit un renforcement de la formation démocratique de la volonté par une information complète sur les conséquences.
N. 12Pas d'effet préjudiciel : La constatation de l'incompatibilité ne préjuge pas selon Belser (BSK BV, art. 139a n. 10) l'interprétation et l'application ultérieures d'une initiative acceptée. Les autorités d'application du droit restent tenues de chercher une interprétation conforme au droit international (→ art. 5 al. 4 Cst.).
N. 13Portée de l'obligation d'examen : Waldmann (BSK BV, art. 139a n. 6) défend une obligation d'examen exhaustive pour chaque initiative, tandis qu'Epiney (BSK BV, art. 139a n. 7) préconise une limitation aux initiatives présentant un potentiel de conflit évident. La pratique de l'Assemblée fédérale tend vers l'examen exhaustif.
N. 14Justiciabilité de l'examen de compatibilité : Il est controversé de savoir si la constatation de l'Assemblée fédérale sur la compatibilité avec le droit international peut être contrôlée par les tribunaux. Belser (BSK BV, art. 139a n. 11) répond par l'affirmative pour un contrôle restreint de l'arbitraire, tandis que Waldmann (BSK BV, art. 139a n. 12) qualifie la constatation d'acte politique sans justiciabilité.
N. 15Étendue de l'obligation d'information : Il est litigieux de savoir à quel point l'information sur les conséquences possibles du droit international doit être détaillée. Epiney (BSK BV, art. 139a n. 13) exige une présentation exhaustive de tous les scénarios concevables, tandis que Waldmann (BSK BV, art. 139a n. 14) plaide pour une limitation aux conséquences les plus probables.
N. 16Comités d'initiative : ils devraient déjà tenir compte de la dimension du droit international lors de la formulation de leur initiative. Une consultation précoce des obligations de droit international pertinentes peut éviter des conflits ultérieurs ou du moins les rendre transparents.
N. 17Délibération parlementaire : L'Assemblée fédérale devrait effectuer l'examen de compatibilité dans une procédure structurée. Il est recommandé d'obtenir des expertises de l'Office fédéral de la justice et, le cas échéant, de spécialistes externes du droit international.
N. 18Campagne de votation : En cas d'incompatibilité constatée, les documents de votation revêtent une importance particulière. L'information doit être équilibrée et ne doit pas apparaître comme de la propagande électorale, mais doit en même temps identifier clairement les risques du droit international.
N. 19Mise en œuvre d'initiatives acceptées : Si une initiative identifiée comme contraire au droit international est acceptée, toutes les possibilités d'une interprétation conforme au droit international doivent être épuisées lors de la mise en œuvre. Le cas échéant, les obligations de droit international doivent être renégociées ou — en dernier recours — dénoncées.
Art. 139a Cst — Jurisprudence
L'art. 139a Cst a été introduit dans la Constitution fédérale en 2019 et a jusqu'à présent peu trouvé d'application dans la jurisprudence. Il n'existe donc aucun ATF qui interprète ou applique directement cette disposition. Les arrêts suivants traitent les principes constitutionnels fondamentaux qui ont conduit à l'introduction de l'art. 139a Cst, ainsi que les questions connexes du rapport entre droit international et droit national concernant les initiatives populaires.
#I. Principes fondamentaux du rapport entre droit international et droit national
ATF 133 II 450 c. 7
14 novembre 2007
Le Tribunal fédéral définit le droit international impératif et sa primauté sur le droit national.
Cet arrêt est pertinent pour l'art. 139a Cst car il détermine les limites du droit international impératif qui, selon l'art. 139a al. 3 Cst, doivent être respectées lors de l'examen de validité des initiatives constitutionnelles.
«Le droit international impératif (ius cogens) au sens de l'art. 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traités comprend l'ensemble des normes impératives du droit international général qui sont reconnues par la communauté internationale des États dans son ensemble comme des normes auxquelles aucune dérogation n'est permise et qui ne peuvent être modifiées que par une norme ultérieure du droit international général ayant le même caractère.»
#Examen de proportionnalité pour les initiatives contraires au droit international
ATF 139 I 16 c. 5.5.1
19 décembre 2012
Le Tribunal fédéral développe des critères pour traiter les initiatives populaires contraires au droit international avant l'introduction de l'art. 139a Cst.
Bien que cet arrêt soit antérieur à l'introduction de l'art. 139a Cst, il révèle les problèmes juridiques qui ont conduit à la création du nouvel article.
«En cas de contradiction insoluble entre le droit international et la disposition constitutionnelle acceptée par le peuple, le droit international a en principe la primauté, pour autant qu'il s'agisse de droit international impératif ou que les obligations de droit international servent au respect des droits de l'homme.»
#II. Examen de validité des initiatives populaires
ATF 143 I 129 c. 2.1
14 décembre 2016
Le Tribunal fédéral précise les exigences relatives à la compatibilité matérielle des initiatives populaires avec le droit supérieur.
Ces principes sont pertinents pour l'application de l'art. 139a Cst car ils marquent la procédure d'examen des initiatives contraires au droit international.
«Les initiatives populaires cantonales doivent être compatibles avec le droit supérieur. L'examen de la légalité matérielle s'effectue de manière restrictive et se limite aux violations manifestes et graves du droit de rang supérieur.»
ATF 129 I 232 c. 3.2
7 avril 2003
Le Tribunal fédéral fixe les limites de la déclaration d'invalidité des initiatives populaires.
Cet arrêt marque la compréhension de la situation exceptionnelle dans laquelle les initiatives peuvent être déclarées invalides - un principe qui a été codifié dans l'art. 139a Cst.
«Une initiative populaire ne peut être déclarée invalide que si elle viole le droit international impératif. Ceci résulte de l'importance fondamentale des droits populaires dans la démocratie suisse.»
Depuis l'entrée en vigueur de l'art. 139a Cst le 1er janvier 2019, aucun ATF appliquant directement cette disposition n'a été rendu. Ceci s'explique par le fait que :
Aucune initiative constitutionnelle fédérale n'a été soumise au vote qui aurait déclenché l'art. 139a Cst
La procédure d'examen selon l'art. 139a Cst n'a pas encore trouvé d'application pratique
L'Assemblée fédérale n'a jusqu'à présent classé aucune initiative constitutionnelle comme contraire au droit international
VB.2023.00485 du Tribunal administratif de Zurich
12 octobre 2023
Le Tribunal administratif zurichois applique les principes de l'examen de validité à une initiative communale.
Cet arrêt montre l'application pratique des principes qui sous-tendent également l'art. 139a Cst, au niveau subordonné.
«L'examen de la compatibilité avec le droit supérieur s'effectue de manière retenue et se limite aux violations manifestes de normes juridiques impératives.»
#IV. Jurisprudence sur l'initiative d'autodétermination (préhistoire de l'art. 139a Cst)
#Discussion sur les initiatives contraires au droit international
Arrêt 1C_591/2018 du Tribunal fédéral
12 novembre 2018
Le Tribunal fédéral traite les recours concernant l'initiative d'autodétermination, qui a contribué aux réflexions ayant conduit à l'introduction de l'art. 139a Cst.
Cet arrêt illustre les tensions constitutionnelles que l'art. 139a Cst cherchait à résoudre.
«L'initiative soulève des questions fondamentales sur le rapport entre droit international et droit national, qui nécessitent une clarification constitutionnelle.»
L'importance pratique de l'art. 139a Cst ne se révélera qu'avec de futures initiatives constitutionnelles qui déclencheront la procédure définie à l'al. 3. La jurisprudence existante sur les questions connexes offre toutefois d'importantes aides à l'interprétation pour l'application future de cette disposition.