L'art. 139a Cost. disciplina l'esame delle iniziative popolari federali per quanto riguarda la loro compatibilità con il diritto internazionale. Questa disposizione è stata creata nel 2018 come controprogetto indiretto all'iniziativa di autodeterminazione ritirata ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2019 (FF 2019 205).
Cosa disciplina la norma?
L'Assemblea federale deve esaminare, per ogni iniziativa costituzionale valida, se questa sia compatibile con gli obblighi di diritto internazionale della Svizzera. Ciò comprende tutti i tipi di diritto internazionale — dai trattati internazionali al diritto internazionale consuetudinario (Waldmann, BSK BV, Art. 139a N. 4). Se viene constatata un'incompatibilità, il Consiglio federale e l'Assemblea federale devono informare gli aventi diritto di voto sulla «portata e sulle conseguenze» di un'eventuale accettazione dell'iniziativa.
Chi è interessato?
Direttamente interessati sono i comitati d'iniziativa, le cui richieste vengono esaminate, nonché gli aventi diritto di voto, che devono ricevere informazioni complete sui possibili conflitti con il diritto internazionale. L'Assemblea federale porta la responsabilità principale per la procedura d'esame, mentre il Consiglio federale collabora nell'informazione del pubblico.
Quali sono le conseguenze giuridiche?
A differenza dell'art. 139 cpv. 3 Cost., una violazione del diritto internazionale constatata non comporta la dichiarazione di nullità dell'iniziativa. La principale conseguenza giuridica consiste in un obbligo di informazione rafforzato: la documentazione per la votazione deve informare in modo obiettivo e comprensibile sulle conseguenze di un'accettazione (Epiney, BSK BV, Art. 139a N. 8). L'iniziativa rimane valida e viene sottoposta a votazione.
Esempio concreto
Un'iniziativa popolare chiede che la Svizzera esca dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. L'Assemblea federale constata che ciò sarebbe incompatibile con gli obblighi di diritto internazionale. L'iniziativa non viene dichiarata nulla, ma la documentazione per la votazione deve spiegare dettagliatamente quali conseguenze giuridiche e politiche avrebbe un'uscita — per esempio la perdita della protezione dei diritti umani o conseguenze diplomatiche.
L'art. 139a Cost. rafforza quindi la democrazia diretta attraverso un'informazione completa, senza limitare i diritti popolari mediante ulteriori motivi di nullità. Il popolo decide in conoscenza di tutte le conseguenze (FF 2017 5179, 5202).
N. 1 L'art. 139a Cost. è stato inserito nella Costituzione federale mediante decreto dell'Assemblea federale del 21 dicembre 2018 ed è entrato in vigore il 1° gennaio 2019 (FF 2019 219). La disposizione è nata come controprogetto indiretto all'iniziativa popolare ritirata «Diritto svizzero invece di giudici stranieri (Iniziativa per l'autodeterminazione)».
N. 2 Il messaggio del Consiglio federale del 5 luglio 2017 (FF 2017 5355) ha identificato il problema centrale: le iniziative costituzionali che non violano il diritto internazionale imperativo (e quindi non possono essere dichiarate nulle) ma che tuttavia collidono con altri obblighi di diritto internazionale della Svizzera. Questa costellazione ha portato a considerevole insicurezza giuridica sulle conseguenze di un'eventuale accettazione di tali iniziative.
N. 3 Il legislatore storico ha perseguito tre obiettivi principali: primo il rafforzamento della democrazia diretta mantenendo i motivi di nullità ristretti (solo in caso di violazione del diritto internazionale imperativo), secondo l'assicurazione dell'affidabilità della Svizzera nel diritto internazionale, e terzo la garanzia di una decisione informata degli aventi diritto di voto sui possibili conflitti di diritto internazionale (FF 2017 5355, 5380).
N. 4 L'art. 139a Cost. completa le disposizioni sull'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione federale (→ art. 139 Cost.) e ha uno stretto rapporto con la procedura di verifica della validità (→ art. 139 cpv. 3 Cost.). La norma costituisce un ponte tra i diritti popolari (Titolo 4, Capitolo 2 Cost.) e il rapporto tra diritto nazionale e diritto internazionale (→ art. 5 cpv. 4 Cost.).
N. 5 Nel contesto della separazione dei poteri (→ art. 148 segg. Cost.) l'art. 139a Cost. stabilisce una particolare ripartizione delle competenze: l'Assemblea federale verifica la compatibilità con il diritto internazionale (cpv. 1), mentre Consiglio federale e Assemblea federale insieme indicano le conseguenze di un'eventuale accettazione (cpv. 3). Questa ripartizione dei compiti riflette la posizione costituzionale dell'Assemblea federale come autorità suprema della Confederazione (→ art. 148 cpv. 1 Cost.).
N. 6 La disposizione è in relazione anche con l'→ art. 190 Cost. (diritto determinante), che stabilisce la vincolazione delle autorità che applicano il diritto alle leggi federali e al diritto internazionale. L'art. 139a Cost. crea un meccanismo procedurale per rendere trasparenti i potenziali conflitti tra nuove norme costituzionali e diritto internazionale esistente.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 7Obbligo di verifica (cpv. 1): L'Assemblea federale è obbligata a verificare, per ogni iniziativa costituzionale valida, se questa sia compatibile con il diritto internazionale. Il termine «diritto internazionale» comprende secondo Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 4) tutti gli obblighi di diritto internazionale della Svizzera, non solo il diritto internazionale imperativo nel senso dell'→ art. 139 cpv. 3 Cost.
N. 8Portata della verifica: La verifica di compatibilità si estende ai trattati di diritto internazionale, al diritto internazionale consuetudinario e ai principi generali del diritto. Belser (BSK BV, Art. 139a N. 5) sottolinea che anche gli strumenti di «soft law» devono essere inclusi nella valutazione, nella misura in cui fondano obblighi concreti.
N. 9Obbligo di informazione (cpv. 3): Se l'Assemblea federale constata un'incompatibilità, Consiglio federale e Assemblea federale devono spiegare congiuntamente nei documenti di votazione il «significato e la portata» di un'accettazione dell'iniziativa. Questa informazione deve essere secondo Epiney (BSK BV, Art. 139a N. 8) oggettiva, completa e comprensibile per gli aventi diritto di voto.
N. 10Nessuna dichiarazione di nullità: Un'incompatibilità constatata con il diritto internazionale non imperativo non porta alla nullità dell'iniziativa. Questo distingue fondamentalmente l'art. 139a Cost. dall'→ art. 139 cpv. 3 Cost., che prevede la dichiarazione di nullità in caso di violazione del diritto internazionale imperativo.
N. 11Maggiore trasparenza informativa: La principale conseguenza giuridica consiste nell'obbligo qualificato di informazione verso gli aventi diritto di voto. Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 9) vi vede un rafforzamento della formazione della volontà democratica attraverso informazione completa sulle conseguenze.
N. 12Nessun effetto pregiudiziale: La constatazione dell'incompatibilità non pregiudica secondo Belser (BSK BV, Art. 139a N. 10) la successiva interpretazione e applicazione di un'iniziativa accettata. Le autorità che applicano il diritto rimangono obbligate a cercare un'interpretazione conforme al diritto internazionale (→ art. 5 cpv. 4 Cost.).
N. 13Portata dell'obbligo di verifica: Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 6) sostiene un obbligo di verifica comprensivo per ogni iniziativa, mentre Epiney (BSK BV, Art. 139a N. 7) favorisce una limitazione alle iniziative con evidente potenziale di conflitto. La prassi dell'Assemblea federale tende alla verifica comprensiva.
N. 14Giustiziabilità della verifica di compatibilità: È controverso se la constatazione dell'Assemblea federale sulla compatibilità con il diritto internazionale sia sindacabile giudizialmente. Belser (BSK BV, Art. 139a N. 11) afferma un controllo limitato per arbitrio, mentre Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 12) qualifica la constatazione come atto politico senza giustiziabilità.
N. 15Portata dell'obbligo di informazione: È controverso quanto dettagliata debba essere l'informazione sulle possibili conseguenze di diritto internazionale. Epiney (BSK BV, Art. 139a N. 13) esige una rappresentazione comprensiva di tutti gli scenari pensabili, mentre Waldmann (BSK BV, Art. 139a N. 14) propugna per una limitazione alle conseguenze più probabili.
N. 16Comitati d'iniziativa dovrebbero considerare già nella formulazione della loro iniziativa la dimensione del diritto internazionale. Una consultazione precoce degli obblighi pertinenti di diritto internazionale può evitare conflitti successivi o almeno renderli trasparenti.
N. 17Deliberazione parlamentare: L'Assemblea federale dovrebbe condurre la verifica di compatibilità in una procedura strutturata. È raccomandabile ottenere perizie dell'Ufficio federale di giustizia e, se del caso, di specialisti esterni di diritto internazionale.
N. 18Campagna di votazione: In caso di incompatibilità constatata, i documenti di votazione assumono particolare importanza. L'informazione deve essere equilibrata e non può apparire come propaganda elettorale, ma deve allo stesso tempo denominare chiaramente i rischi di diritto internazionale.
N. 19Attuazione di iniziative accettate: Se viene accettata un'iniziativa identificata come contraria al diritto internazionale, nell'attuazione devono essere esaurite tutte le possibilità di un'interpretazione conforme al diritto internazionale. Se del caso, gli obblighi di diritto internazionale devono essere rinegoziati o — come ultima ratio — disdetti.
Art. 139a Cost. — Giurisprudenza
L'art. 139a Cost. è stato introdotto nella Costituzione federale nel 2019 e finora è stato applicato raramente nella giurisprudenza. Non esistono pertanto DTF che interpretino o applichino direttamente questa disposizione. Le seguenti decisioni trattano i principi costituzionali fondamentali che hanno portato all'introduzione dell'art. 139a Cost., nonché questioni correlate del rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale nelle iniziative popolari.
#I. Principi fondamentali del rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale
DTF 133 II 450 consid. 7
14 novembre 2007
Il Tribunale federale definisce il diritto internazionale cogente e la sua prevalenza sul diritto nazionale.
Questa decisione è rilevante per l'art. 139a Cost., poiché determina i limiti del diritto internazionale imperativo che, secondo l'art. 139a cpv. 3 Cost., devono essere osservati nell'esame di validità delle iniziative costituzionali.
«Il diritto internazionale cogente (ius cogens) nel senso dell'art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati comprende l'insieme delle norme imperative del diritto internazionale generale che sono riconosciute dalla comunità internazionale degli Stati nel suo insieme come norme dalle quali non è possibile derogare e che possono essere modificate solo da una norma successiva del diritto internazionale generale della stessa natura giuridica.»
#Esame di proporzionalità per iniziative contrarie al diritto internazionale
DTF 139 I 16 consid. 5.5.1
19 dicembre 2012
Il Tribunale federale sviluppa criteri per il trattamento delle iniziative popolari contrarie al diritto internazionale prima dell'introduzione dell'art. 139a Cost.
Benché questa decisione sia precedente all'introduzione dell'art. 139a Cost., evidenzia i problemi giuridici che hanno portato alla creazione del nuovo articolo.
«In caso di contraddizione irrisolvibile tra diritto internazionale e disposizione costituzionale accettata dal Popolo, il diritto internazionale ha in principio la prevalenza, purché si tratti di diritto internazionale cogente o gli obblighi di diritto internazionale servano al rispetto dei diritti dell'uomo.»
DTF 143 I 129 consid. 2.1
14 dicembre 2016
Il Tribunale federale precisa i requisiti per la compatibilità materiale delle iniziative popolari con il diritto superiore.
Questi principi sono rilevanti per l'applicazione dell'art. 139a Cost., poiché caratterizzano la procedura d'esame per le iniziative contrarie al diritto internazionale.
«Le iniziative popolari cantonali devono essere compatibili con il diritto superiore. L'esame della legalità materiale avviene in modo restrittivo e si limita a violazioni manifeste e gravi del diritto di rango superiore.»
DTF 129 I 232 consid. 3.2
7 aprile 2003
Il Tribunale federale fissa i limiti della dichiarazione di nullità delle iniziative popolari.
Questa decisione caratterizza la comprensione della situazione eccezionale in cui le iniziative possono essere dichiarate nulle - un principio che è stato codificato nell'art. 139a Cost.
«Un'iniziativa popolare può essere dichiarata nulla soltanto se viola il diritto internazionale cogente. Ciò risulta dall'importanza fondamentale dei diritti popolari nella democrazia svizzera.»
Dall'entrata in vigore dell'art. 139a Cost. il 1° gennaio 2019, non sono stati emanati DTF che applichino direttamente questa disposizione. Ciò si spiega con il fatto che:
Non sono state sottoposte a votazione iniziative costituzionali federali che avrebbero attivato l'art. 139a Cost.
La procedura d'esame secondo l'art. 139a Cost. non è ancora stata applicata praticamente
L'Assemblea federale finora non ha classificato alcuna iniziativa costituzionale come contraria al diritto internazionale
VB.2023.00485 del Tribunale amministrativo di Zurigo
12 ottobre 2023
Il Tribunale amministrativo zurighese applica i principi dell'esame di validità a un'iniziativa comunale.
Questa decisione mostra l'applicazione pratica dei principi che stanno anche alla base dell'art. 139a Cost., a livello subordinato.
«L'esame della compatibilità con il diritto superiore avviene con riserbo e si limita a violazioni evidenti di norme giuridiche cogenti.»
#IV. Giurisprudenza sull'iniziativa per l'autodeterminazione (antefatto dell'art. 139a Cost.)
#Discussione su iniziative contrarie al diritto internazionale
Sentenza 1C_591/2018 del Tribunale federale
12 novembre 2018
Il Tribunale federale tratta ricorsi sull'iniziativa per l'autodeterminazione, che ha contribuito alle riflessioni che hanno portato all'introduzione dell'art. 139a Cost.
Questa decisione illustra le tensioni costituzionali che l'art. 139a Cost. intendeva risolvere.
«L'iniziativa solleva questioni fondamentali sul rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale che necessitano di un chiarimento costituzionale.»
Il significato pratico dell'art. 139a Cost. si mostrerà soltanto con future iniziative costituzionali che attiveranno la procedura definita nel cpv. 3. La giurisprudenza finora esistente su questioni correlate offre tuttavia importanti aiuti interpretativi per la futura applicazione di questa disposizione.