1100 000 aventi diritto di voto possono chiedere la revisione parziale della Costituzione entro diciotto mesi dalla pubblicazione ufficiale della relativa iniziativa.
2L’iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione può essere formulata come proposta generica o progetto elaborato.
3Se l’iniziativa viola il principio dell’unità della forma o della materia o disposizioni cogenti del diritto internazionale, l’Assemblea federale la dichiara nulla in tutto o in parte.
4Se condivide un’iniziativa presentata in forma di proposta generica, l’Assemblea federale elabora la revisione parziale nel senso dell’iniziativa e la sottopone al voto del Popolo e dei Cantoni. Se respinge l’iniziativa, la sottopone al Popolo; il Popolo decide se darle seguito. Se il Popolo approva l’iniziativa, l’Assemblea federale elabora il progetto proposto nell’iniziativa.
5L’iniziativa presentata in forma di progetto elaborato è sottoposta al voto del Popolo e dei Cantoni. L’Assemblea federale ne raccomanda l’accettazione o il rifiuto. Può contrapporle un controprogetto.
Art. 139 a Accettato nella votazione popolare del 9 feb. 2003 (DF 4 ott. 2002, DCF 25 mar. 2003 – RU 2003 1949 ; FF 2001 4315 4511, 2002 5783 , 2003 2713 ). Abrogato nella votazione popolare del 27 set. 2009 , con effetto dal 27 set. 2009 (DF del 19 dic. 2008, DCF del 1° dic. 2009 – RU 2009 6409 ; FF 2008 2421 2437 , 2009 13 7599 ). Questo art. non è mai entrato in vigore nel testo del DF del 4 ott. 2002.
1Gli aventi diritto di voto si pronunciano nel contempo sull’iniziativa e sul controprogetto. Accettato nella votazione popolare del 27 set. 2009 , in vigore dal 27 set. 2009 (DF del 19 dic. 2008, DCF del 1° dic. 2009 – RU 2009 6409 ; FF 2008 2421 2437 , 2009 13 7599 ).
2Possono approvare entrambi i testi. Nella domanda risolutiva possono indicare a quale dei due va la loro preferenza nel caso risultino entrambi accettati.
3Per le modifiche costituzionali, se entrambi i testi risultano accettati e, nella domanda risolutiva, un testo ha ottenuto la maggioranza del Popolo e l’altro la maggioranza dei Cantoni, entra in vigore il testo che nella domanda risolutiva ha ottenuto complessivamente la percentuale più elevata di voti del Popolo e dei Cantoni.
Art. 139 Cost. — Panoramica
L'articolo 139 Cost. disciplina l'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione federale. Questo strumento permette ai cittadini di chiedere modifiche della Costituzione e di decidere direttamente.
Chi ha diritto? 100'000 aventi diritto di voto possono presentare un'iniziativa. Ciò corrisponde a circa l'1,9% di tutti gli aventi diritto di voto in Svizzera (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 8). Le firme devono essere raccolte entro 18 mesi dalla pubblicazione nel Foglio federale.
Quali forme esistono? Ci sono due possibilità: l'iniziativa generica formula una richiesta in termini generali e lascia l'elaborazione all'Assemblea federale (Parlamento). Il progetto elaborato contiene già il testo costituzionale definitivo.
Quando le iniziative sono nulle? L'Assemblea federale dichiara le iniziative nulle in tutto o in parte se violano l'unità della forma (mescolanza di entrambe le forme), l'unità della materia (questioni non connesse in un testo) o il diritto internazionale cogente (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative, ZBl 2002, 2). Il diritto internazionale cogente comprende il divieto di tortura, il genocidio e altri divieti fondamentali (FF 2010 2263, 2291).
Come si svolge la procedura? Le iniziative generiche portano a una procedura a due fasi: prima l'Assemblea federale raccomanda l'accettazione o il rifiuto. In caso di rifiuto decide il popolo sull'iniziativa. I progetti elaborati vanno direttamente alla votazione popolare. Il Parlamento può elaborare un controprogetto.
Esempio: L'iniziativa sui minareti (2009) chiedeva il divieto di costruzione di minareti. È stata presentata come progetto elaborato ed è stata accettata con il 57,5% di voti favorevoli (Biaggini, ZÖR 2010, 325). Il nuovo articolo 72 capoverso 3 Cost. è diventato parte della Costituzione, benché sia in tensione con la libertà religiosa.
Effetto giuridico: Le iniziative accettate diventano diritto costituzionale e vincolano tutte le autorità (art. 5 cpv. 1 Cost., art. 195 Cost.). Il Tribunale federale non può annullarle. In caso di conflitti con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) il Tribunale federale ha tuttavia applicato la sua «giurisprudenza PKK»: la CEDU prevale (DTF 139 I 16 consid. 5). Dal 1891 al 2023, 216 iniziative sono giunte alla votazione. 24 sono state accettate (tasso di successo: 11%).
N. 1 L'attuale configurazione del diritto di iniziativa a livello federale risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1874, che introdusse l'iniziativa popolare per la revisione parziale (FF 1872 I 777, 821–823). Il referendum obbligatorio per le modifiche costituzionali esisteva già dal 1848. L'iniziativa sotto forma di proposta generale fu introdotta nel 1891 tramite votazione popolare (FF 1890 I 1, 15–18), mentre l'iniziativa elaborata era già possibile dal 1874.
N. 2 Il limite del diritto internazionale cogente fu sancito esplicitamente nell'art. 139 cpv. 3 Cost. solo con la nuova Costituzione federale del 1999 (FF 1997 I 1, 380–382). In precedenza, secondo la prassi dell'Assemblea federale, non esisteva la possibilità di dichiarare nulle le iniziative popolari per violazione della CEDU, come mostrò la controversia sull'iniziativa popolare «per una politica dell'asilo ragionevole» del 1994–1996 (FF 1994 III 1486; FF 1996 I 1355). Il costituente reagì con la revisione del 1999 a questa situazione giuridica insoddisfacente.
N. 3 Lo sviluppo più recente riguarda la discussione condotta dal 2008 sull'ampliamento dei motivi di nullità. Il Consiglio federale presentò nel 2010 un rapporto completo che esaminava diverse opzioni di riforma (FF 2010 2263). L'iniziativa parlamentare 10.440 «Nullità di iniziative popolari. Anche in caso di violazione del contenuto essenziale dei diritti fondamentali» fu sospesa nel 2015 (BU 2015 N 1096). Il dibattito sui limiti materiali del diritto di iniziativa rimane un tema costante della politica costituzionale svizzera.
N. 4 L'art. 139 Cost. si trova nel 4° titolo «Popolo e Cantoni» e forma insieme all'art. 138 Cost. (iniziativa popolare per la revisione totale) e all'art. 139a Cost. (iniziativa popolare con controprogetto) il nucleo centrale dei diritti di partecipazione democratica diretta a livello federale. La disposizione concretizza il diritto fondamentale dei diritti politici garantito dall'art. 34 Cost. per il caso specifico dell'iniziativa costituzionale (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der Form, ZBl 2002, 2–29, 4).
N. 5 Il collegamento con l'art. 136 Cost. (Diritti politici) e l'art. 173 cpv. 1 lett. f Cost. (Competenze dell'Assemblea federale per le iniziative popolari) è sistematicamente centrale. L'art. 190 Cost. svolge un ruolo importante nella questione della giustiziabilità delle iniziative popolari accettate, mentre gli artt. 192–195 Cost. stabiliscono i limiti della revisione costituzionale (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 7).
N. 6 Nel contesto internazionale, l'art. 139 Cost. va letto insieme all'art. 5 cpv. 4 Cost. (Rispetto del diritto internazionale). La prassi mostra tensioni tra la sovranità popolare e gli obblighi internazionali, come si è reso evidente in modo esemplare nell'iniziativa sui minareti (accettata nel 2009) e nell'iniziativa per l'espulsione (accettata nel 2010) (Biaggini, Die schweizerische direkte Demokratie und das Völkerrecht, ZÖR 2010, 325–343, 330–335).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
#3.1 Numero di firme e termine di raccolta (cpv. 1)
N. 7 Il numero di 100'000 firme di cittadini aventi diritto di voto corrisponde a circa l'1,9% degli aventi diritto di voto (situazione 2024: ca. 5,5 milioni). Questa soglia è rimasta invariata dal 1977, benché il numero degli aventi diritto di voto sia più che raddoppiato da allora (Hangartner, Unklarheiten bei Volksinitiativen, AJP 2011, 471–478, 472). L'abbassamento relativo della soglia è parzialmente compensato dalla professionalizzazione della raccolta firme.
N. 8 Il termine di 18 mesi inizia a decorrere dalla pubblicazione ufficiale del testo dell'iniziativa nel Foglio federale (art. 69 cpv. 1 LDP). La DTF 131 II 449 consid. 3.2 ha stabilito una prassi rigorosa: gli attestati del diritto di voto devono essere ottenuti presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Sono escluse sanazioni successive (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 10).
N. 9 La proposta generale formula una richiesta in forma generale e lascia l'elaborazione all'Assemblea federale. Questa forma rappresenta oggi meno del 5% di tutte le iniziative (Auer, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire conditionnelle, ZBJV 1986, 209–248, 215). L'ultima iniziativa presentata come proposta generale è stata l'iniziativa contro le retribuzioni abusive (2008), che tuttavia fu trasformata in un progetto elaborato prima della votazione.
N. 10 Il progetto elaborato deve essere formulato come testo costituzionale completamente redatto. È soggetto a rigorosi requisiti formali: chiarezza, coerenza e capacità di inserimento nella sistematica della Costituzione federale (Tschannen, ZBl 2002, 8–12). La prassi mostra una crescente professionalizzazione della redazione del testo, spesso con il concorso di studi legali specializzati.
N. 11 L'unità della forma richiede che un'iniziativa sia presentata o come proposta generale o come progetto elaborato, ma non come forma mista (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 22–24). La DTF 129 I 381 consid. 2 ha confermato che le iniziative miste devono essere dichiarate nulle integralmente. Una suddivisione non è prevista dal diritto federale, anche se alcuni Cantoni la conoscono nel loro diritto.
N. 12 L'unità della materia richiede un nesso materiale tra tutte le parti di un'iniziativa. La DTF 129 I 366 consid. 2 ha precisato: gli aventi diritto di voto non devono essere posti in una situazione coercitiva in cui devono accettare parti che vorrebbero rifiutare. Il test è oggettivo: potrebbe un cittadino ragionevole voler valutare diversamente parti diverse per motivi materiali (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 25–32)?
N. 13 Il diritto internazionale cogente (ius cogens) comprende secondo la prassi del Consiglio federale almeno: il divieto di tortura, di genocidio, di schiavitù, il divieto dell'uso della forza, il principio del non-refoulement e le garanzie inderogabili della CEDU (FF 2010 2263, 2291). Questa enumerazione non è esaustiva; il concetto si sviluppa con il diritto internazionale (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 35).
N. 14 L'impossibilità pratica di attuazione è riconosciuta da Consiglio federale e Assemblea federale come motivo implicito di nullità, ma non trova fondamento espresso nell'art. 139 cpv. 3 Cost. La prassi è estremamente prudente: solo in caso di evidente impossibilità di attuazione un'iniziativa viene dichiarata nulla (FF 2008 2891, 2907–2908 relativo all'iniziativa sull'oro).
N. 15 Le iniziative dichiarate valide sotto forma di proposta generale portano a una procedura in due fasi secondo il cpv. 4: in caso di approvazione dell'Assemblea federale, questa elabora un progetto. In caso di rifiuto, decide dapprima il popolo sulla proposta. Solo in caso di approvazione del popolo l'Assemblea federale deve attivarsi (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 51–52).
N. 16 I progetti elaborati giungono direttamente alla votazione popolare (cpv. 5). L'Assemblea federale emette una raccomandazione di voto e può elaborare un controprogetto diretto o indiretto (artt. 139a e 139b Cost.). Il tasso di successo è storicamente di circa l'11% (24 su 216 iniziative sottoposte a votazione dal 1891, situazione a fine 2023).
N. 17 Le iniziative popolari accettate diventano parte della Costituzione federale e godono della protezione dell'art. 190 Cost. Il Tribunale federale non può esaminarle quanto alla loro costituzionalità. In caso di conflitti con la CEDU, tuttavia, il Tribunale federale applica la sua «prassi PKK»: la CEDU prevale anche sul diritto costituzionale successivo (DTF 139 I 16 consid. 5).
N. 18 La portata del diritto internazionale cogente è fortemente controversa. Una parte della dottrina propugna un'interpretazione autonoma dal punto di vista costituzionale ed estesa, che comprenda anche trattati fondamentali come la CEDU o i Patti dell'ONU (Keller/Lanter/Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht, ZBl 2008, 121–154, 140–145). La dottrina dominante e la prassi seguono la definizione di diritto internazionale (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 37; Reich, Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen, ZaöRV 2008, 979–1025, 1005).
N. 19 Controversa è anche la questione di motivi di nullità supplementari. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N. 2810–2815) sostengono il riconoscimento della violazione del contenuto essenziale dei diritti fondamentali come motivo di nullità. L'opinione contraria sottolinea il carattere conclusivo dell'art. 139 cpv. 3 Cost. (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, § 51 N. 28).
N. 20 È pure controversa la giustiziabilità dell'esame di validità da parte dell'Assemblea federale. Mentre il Tribunale federale limita la sua cognizione all'arbitrio (DTF 129 I 185 consid. 3.2), voci della dottrina chiedono un esame giudiziale completo per la protezione dei diritti politici (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, 685–687).
N. 21 I comitati d'iniziativa dovrebbero sottoporre il testo tempestivamente alla Cancelleria federale per un esame preventivo informale. Questa esamina titolo, forma e questioni tecnico-traduttorie, ma non la validità materiale (art. 69 cpv. 2 LDP). La consultazione evita complicazioni successive.
N. 22 La raccolta firme richiede una pianificazione precisa. I valori empirici mostrano: i raccoglitori professionali ottengono 10–15 firme valide all'ora, i volontari 3–5. Per 100'000 firme valide occorre raccogliere circa 110'000–115'000 firme a causa degli scarti. L'autenticazione da parte dei Comuni richiede inoltre 2–4 settimane supplementari.
N. 23 Nella redazione del testo occorre prestare attenzione alla successiva attuabilità. Le disposizioni transitorie sono spesso decisive per il successo. L'iniziativa sui minareti (art. 72 cpv. 3 Cost.) mostra in modo esemplare come un testo preciso senza diritto transitorio possa portare a problemi di attuazione (Biaggini, ZÖR 2010, 340–343).
N. 24 Dal punto di vista politico si raccomanda la ricerca tempestiva di alleanze. Le iniziative con un ampio sostegno (partiti, associazioni, società civile) hanno possibilità di successo significativamente superiori. Il ritiro a favore di un controprogetto indiretto può essere una strategia di successo, come mostrano gli esempi dell'iniziativa delle Alpi (1994) o dell'iniziativa sull'internamento (2004).
DTF 139 I 16 del 28 novembre 2010 consid. 5.2
L'«iniziativa d'espulsione» illustra in modo esemplare i limiti delle iniziative popolari. Il Tribunale federale ha chiarito che le disposizioni costituzionali che collidono con la CEDU non sono direttamente applicabili.
Questa giurisprudenza è di importanza centrale per l'art. 139 cpv. 3 Cost., poiché concretizza il limite materiale del diritto internazionale imperativo.
«In caso di conflitto normativo tra il diritto internazionale e una legislazione posteriore, la giurisprudenza parte di principio dalla prevalenza del diritto internazionale [...]. La CEDU è un trattato internazionale e come tale deve essere interpretata secondo le regole degli art. 31 segg. CVD, tenendo conto delle sue particolarità e in particolare del suo carattere di strumento vivente ("living instrument").»
#Termine di raccolta e attestati del diritto di voto
DTF 131 II 449 del 31 maggio 2005 consid. 3.2
Il termine di 18 mesi di cui all'art. 139 cpv. 1 Cost. deve essere strettamente rispettato. Il Tribunale federale ha stabilito che gli attestati del diritto di voto devono essere ottenuti presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta.
La decisione precisa i requisiti formali per la raccolta delle firme.
«Gli attestati del diritto di voto devono essere ottenuti dagli iniziatori presso l'ufficio competente entro il termine di raccolta. Una successiva attestazione o correzione di attestati viziati da parte della Cancelleria federale non è possibile.»
Sentenza 1A.282/2004 del 31 maggio 2005 consid. 3.4
Il Tribunale federale ha confermato che i vizi negli attestati del diritto di voto non possono essere sanati successivamente. La Cancelleria federale non è competente a correggere attestati viziati.
Ciò sottolinea l'importanza di una raccolta accurata durante il termine di 18 mesi.
DTF 129 I 366 del 27 agosto 2003 consid. 2
Il Tribunale federale ha sviluppato i principi relativi all'unità della materia per le iniziative popolari. Il principio esige che le questioni non siano collegate in modo da porre gli aventi diritto di voto in una situazione di costrizione.
Questa giurisprudenza vale per tutte le iniziative popolari, indipendentemente dal livello (Confederazione, Cantone, Comune).
«Il principio dell'unità della materia esige che due o più questioni e materie non siano collegate tra loro in un unico oggetto di votazione in modo da porre gli aventi diritto di voto in una situazione di costrizione e non lasciare loro libera scelta tra le singole parti.»
DTF 123 I 63 del 22 settembre 1995 consid. 4b
Il Tribunale federale ha riassunto la sua giurisprudenza sull'unità della materia e ha chiarito che in caso di violazione di questo principio un'iniziativa può essere dichiarata nulla. Una suddivisione è possibile solo se prevista dal diritto cantonale.
Questo principio è direttamente applicabile all'art. 139 cpv. 3 Cost.
«Sanzione in caso di inosservanza dell'unità della materia; il diritto cantonale può prevedere una suddivisione dell'iniziativa [...]. Nullità dell'iniziativa, perché il testo proposto [...] non è sufficientemente chiaro e costituisce un abuso del diritto di iniziativa popolare.»
DTF 147 I 206 del 7 ottobre 2020 consid. 2-3
Il Tribunale federale ha riconosciuto per la prima volta espressamente la possibilità di ricorso contro il ritiro di un'iniziativa popolare federale. Il ritiro è possibile anche dopo l'annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale.
Questa giurisprudenza amplia notevolmente l'intensità del controllo sulle iniziative popolari.
«Contro il ritiro di un'iniziativa popolare federale è possibile il ricorso al Tribunale federale. Il ritiro di un'iniziativa popolare federale è possibile alle condizioni dell'art. 73 OPPol anche dopo l'annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale.»
DTF 139 I 292 del 28 agosto 2013 consid. 3-4
Nell'interpretazione di iniziative popolari formulate si deve tener conto della chiara volontà degli iniziatori e dei firmatari, senza che la volontà degli iniziatori sia l'unico elemento determinante. La motivazione sul foglio di firma può essere rilevante per l'interpretazione.
Questi principi valgono per tutte le iniziative popolari secondo l'art. 139 Cost.
«Benché la volontà degli iniziatori non sia l'unico elemento determinante per l'interpretazione di un'iniziativa popolare, l'interpretazione deve tener conto della chiara volontà degli iniziatori e dei firmatari dell'iniziativa popolare.»
Sentenza 6B_378/2018 del 22 maggio 2019
Il Tribunale federale si è occupato di aspetti penali in relazione alle iniziative popolari. La decisione dimostra che anche la raccolta di firme è soggetta a limiti giuridici.
L'elevato numero di citazioni attesta l'importanza pratica delle condizioni quadro giuridiche per le iniziative popolari.