1100 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote peuvent, dans un délai de 18 mois à compter de la publication officielle de leur initiative, demander la révision partielle de la Constitution.
2Les initiatives populaires tendant à la révision partielle de la Constitution peuvent revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou celle d’un projet rédigé.
3Lorsqu’une initiative populaire ne respecte pas le principe de l’unité de la forme, celui de l’unité de la matière ou les règles impératives du droit international, l’Assemblée fédérale la déclare totalement ou partiellement nulle.
4Si l’Assemblée fédérale approuve une initiative populaire conçue en termes généraux, elle élabore la révision partielle dans le sens de l’initiative et la soumet au vote du peuple et des cantons. Si elle rejette l’initiative, elle la soumet au vote du peuple, qui décide s’il faut lui donner suite. En cas d’acceptation par le peuple, l’Assemblée fédérale élabore le projet demandé par l’initiative.
5Toute initiative revêtant la forme d’un projet rédigé est soumise au vote du peuple et des cantons. L’Assemblée fédérale en recommande l’acceptation ou le rejet. Elle peut lui opposer un contre-projet.
Art. 139 a Accepté en votation populaire du 9 fév. 2003 (AF du 4 oct. 2002, ACF du 25 mars 2003; RO 2003 1949 ; FF 2001 4590 5783 , 2002 6026 , 2003 2784 ). Abrogé en votation populaire du 27 sept. 2009 , avec effet au 27 sept. 2009 (AF du 19 déc. 2008, ACF du 1 er déc. 2009; RO 2009 6409 ; FF 2008 2549 2565 , 2009 19 7889 ). Cet art., dans la teneur de l’AF du 4 oct. 2002, n’est jamais entré en vigueur.
1Les citoyens et citoyennes ayant le droit de vote se prononcent simultanément sur l’initiative et le contre-projet. Accepté en votation populaire du 27 sept. 2009 , en vigueur depuis le 27 sept. 2009 (AF du 19 déc. 2008, ACF du 1 er déc. 2009; RO 2009 6409 ; FF 2008 2549 2565 , 2009 19 7889 ).
2Ils peuvent approuver les deux projets à la fois. Ils peuvent indiquer, en réponse à la question subsidiaire, le projet auquel ils donnent la préférence au cas où les deux seraient acceptés.
3S’agissant des modifications constitutionnelles qui ont été approuvées, si, en réponse à la question subsidiaire, l’un des projets obtient la majorité des voix des votants, et l’autre la majorité des voix des cantons, le projet qui entre en vigueur est celui qui, en réponse à la question subsidiaire, a enregistré la plus forte somme des pourcentages des voix des votants et des voix des cantons.
Art. 139 Cst. — Aperçu
L'article 139 Cst. règle l'initiative populaire pour une révision partielle de la Constitution fédérale. Cet instrument permet aux citoyens et citoyennes d'exiger des modifications de la Constitution et de décider directement.
Qui est habilité ? 100'000 personnes ayant le droit de vote peuvent déposer une initiative. Cela correspond à environ 1,9% de tous les électeurs en Suisse (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 8). Les signatures doivent être récoltées dans les 18 mois suivant la publication dans la Feuille fédérale.
Quelles formes existent-elles ? Il existe deux possibilités : La demande conçue en termes généraux formule une préoccupation de manière générale et laisse l'élaboration à l'Assemblée fédérale (Parlement). Le projet rédigé contient déjà le texte constitutionnel définitif.
Quand les initiatives sont-elles nulles ? L'Assemblée fédérale déclare les initiatives nulles en tout ou en partie si elles violent l'unité de la forme (mélange des deux formes), l'unité de la matière (questions de fait non liées dans un même texte) ou le droit international impératif (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative, ZBl 2002, 2). Le droit international impératif comprend l'interdiction de la torture, le génocide et d'autres interdictions fondamentales (FF 2010 2263, 2291).
Comment la procédure se déroule-t-elle ? Les demandes conçues en termes généraux conduisent à une procédure en deux étapes : D'abord, l'Assemblée fédérale recommande l'acceptation ou le rejet. En cas de rejet, le peuple décide sur la demande. Les projets rédigés vont directement en votation populaire. Le Parlement peut élaborer un contre-projet.
Exemple : L'initiative contre les minarets (2009) exigeait une interdiction de construire des minarets. Elle a été déposée sous forme de projet rédigé et acceptée avec 57,5% de votes favorables (Biaggini, ZÖR 2010, 325). Le nouvel article 72 al. 3 Cst. est devenu partie de la Constitution, bien qu'il soit en tension avec la liberté de religion.
Effet juridique : Les initiatives acceptées deviennent droit constitutionnel et lient toutes les autorités (art. 5 al. 1 Cst., art. 195 Cst.). Le Tribunal fédéral ne peut pas les annuler. En cas de conflit avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Tribunal fédéral a toutefois appliqué sa « jurisprudence PKK » : La CEDH prime (ATF 139 I 16 c. 5). De 1891 à 2023, 216 initiatives ont été soumises au vote. 24 ont été acceptées (taux de succès : 11%).
N. 1 La configuration actuelle du droit d'initiative au niveau fédéral remonte à la révision totale de la Constitution fédérale de 1874, qui a introduit l'initiative populaire portant sur une révision partielle (FF 1872 I 777, 821–823). Le référendum obligatoire pour les modifications constitutionnelles existait déjà depuis 1848. L'initiative sous la forme de proposition conçue en termes généraux a été introduite par votation populaire en 1891 (FF 1890 I 1, 15–18), tandis que l'initiative rédigée de toutes pièces était déjà possible depuis 1874.
N. 2 La limite du droit international impératif n'a été ancrée explicitement à l'art. 139 al. 3 Cst. qu'avec la nouvelle Constitution fédérale de 1999 (FF 1997 I 1, 380–382). Auparavant, selon la pratique de l'Assemblée fédérale, il n'existait aucune possibilité de déclarer nulles des initiatives populaires pour violation de la CEDH, comme l'a montré la controverse autour de l'initiative populaire « pour une politique d'asile raisonnable » de 1994–1996 (FF 1994 III 1486 ; FF 1996 I 1355). Le constituant a réagi à cette situation juridique insatisfaisante avec la révision de 1999.
N. 3 Le développement le plus récent concerne la discussion menée depuis 2008 sur l'extension des motifs de nullité. Le Conseil fédéral a présenté en 2010 un rapport complet qui examinait différentes options de réforme (FF 2010 2263). L'initiative parlementaire 10.440 « Nullité d'initiatives populaires. Aussi en cas de violation du contenu essentiel de droits fondamentaux » a été suspendue en 2015 (BO 2015 N 1096). Le débat sur les limites matérielles du droit d'initiative reste un thème permanent de la politique constitutionnelle suisse.
N. 4 L'art. 139 Cst. se situe dans le 4e titre « Peuple et cantons » et forme, avec l'art. 138 Cst. (initiative populaire tendant à la révision totale) et l'art. 139a Cst. (initiative populaire avec contre-projet), le cœur des droits de participation démocratiques directes au niveau fédéral. La disposition concrétise le droit fondamental des droits politiques garanti à l'art. 34 Cst. pour le cas spécifique de l'initiative constitutionnelle (Tschannen, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der Form, ZBl 2002, 2–29, 4).
N. 5 La connexion avec l'art. 136 Cst. (droits politiques) et l'art. 173 al. 1 let. f Cst. (compétences de l'Assemblée fédérale concernant les initiatives populaires) est systématiquement centrale. L'art. 190 Cst. joue un rôle important dans la question de la justiciabilité des initiatives populaires acceptées, tandis que les art. 192–195 Cst. fixent les limites de la révision constitutionnelle (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 7).
N. 6 Dans le contexte international, l'art. 139 Cst. doit être lu avec l'art. 5 al. 4 Cst. (respect du droit international). La pratique montre des tensions entre la souveraineté populaire et les obligations internationales, comme elles sont devenues visibles de manière exemplaire dans l'initiative sur les minarets (acceptée en 2009) et l'initiative sur le renvoi (acceptée en 2010) (Biaggini, Die schweizerische direkte Demokratie und das Völkerrecht, ZÖR 2010, 325–343, 330–335).
#3.1 Nombre de signatures et délai de récolte (al. 1)
N. 7 Le chiffre de 100'000 signatures d'ayants droit de vote correspond à environ 1,9% des ayants droit de vote (état 2024 : ca. 5,5 millions). Cette barrière est restée inchangée depuis 1977, bien que le nombre d'ayants droit de vote ait plus que doublé depuis lors (Hangartner, Unklarheiten bei Volksinitiativen, AJP 2011, 471–478, 472). L'abaissement relatif de la barrière est partiellement compensé par la professionnalisation de la récolte de signatures.
N. 8 Le délai de 18 mois commence à courir avec la publication officielle du texte de l'initiative dans la Feuille fédérale (art. 69 al. 1 LDP). ATF 131 II 449 consid. 3.2 a établi une pratique stricte : les attestations du droit de vote doivent être obtenues auprès du service compétent dans le délai de récolte. Les régularisations postérieures sont exclues (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 10).
N. 9 La proposition conçue en termes généraux formule une demande sous forme générale et laisse l'élaboration à l'Assemblée fédérale. Cette forme représente aujourd'hui moins de 5% de toutes les initiatives (Auer, Contre-projet indirect, procédure à une phase et clause référendaire conditionnelle, ZBJV 1986, 209–248, 215). La dernière initiative déposée sous forme de proposition conçue en termes généraux était l'initiative contre les rémunérations abusives (2008), qui a cependant été transformée en projet rédigé avant la votation.
N. 10 Le projet rédigé de toutes pièces doit être formulé comme un texte constitutionnel entièrement rédigé. Il est soumis à des exigences formelles strictes : clarté, absence de contradiction et capacité d'insertion dans la systématique de la Constitution fédérale (Tschannen, ZBl 2002, 8–12). La pratique montre une professionnalisation croissante de la rédaction de texte, souvent avec l'aide d'études d'avocats spécialisées.
N. 11 L'unité de la forme exige qu'une initiative soit déposée soit comme proposition conçue en termes généraux soit comme projet rédigé de toutes pièces, mais pas comme forme mixte (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 22–24). ATF 129 I 381 consid. 2 a confirmé que les initiatives mixtes doivent être déclarées nulles dans leur intégralité. Une division n'est pas prévue par le droit fédéral, même si certains cantons la connaissent dans leur droit.
N. 12 L'unité de la matière exige un rapport matériel entre toutes les parties d'une initiative. ATF 129 I 366 consid. 2 a précisé : les ayants droit de vote ne peuvent pas être placés dans une contrainte où ils devraient accepter des parties qu'ils souhaitent refuser. Le test est objectif : un ayant droit de vote raisonnable pourrait-il vouloir juger différemment différentes parties pour des raisons matérielles (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 25–32) ?
N. 13 Le droit international impératif (ius cogens) comprend selon la pratique du Conseil fédéral au minimum : l'interdiction de la torture, du génocide, de l'esclavage, l'interdiction du recours à la force, le principe de non-refoulement ainsi que les garanties indérogeables de la CEDH (FF 2010 2263, 2291). Cette énumération n'est pas exhaustive ; la notion évolue avec le droit international (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 35).
N. 14 L'impossibilité factuelle de mise en œuvre est reconnue par le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale comme motif implicite de nullité, mais ne trouve pas de base expresse à l'art. 139 al. 3 Cst. La pratique est extrêmement retenue : seule en cas d'impossibilité évidente de mise en œuvre une initiative est déclarée nulle (FF 2008 2891, 2907–2908 concernant l'initiative sur l'or).
N. 15 Les initiatives déclarées valides sous la forme de proposition conçue en termes généraux conduisent à une procédure en deux étapes selon l'al. 4 : en cas d'approbation de l'Assemblée fédérale, celle-ci élabore un projet. En cas de rejet, le peuple décide d'abord sur la proposition. Ce n'est qu'en cas d'approbation du peuple que l'Assemblée fédérale doit agir (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 51–52).
N. 16 Les projets rédigés de toutes pièces sont soumis directement à la votation populaire (al. 5). L'Assemblée fédérale donne une recommandation de vote et peut élaborer un contre-projet direct ou indirect (art. 139a et 139b Cst.). Le taux de succès se situe historiquement à environ 11% (24 sur 216 initiatives soumises à votation depuis 1891, état fin 2023).
N. 17 Les initiatives populaires acceptées deviennent partie de la Constitution fédérale et bénéficient de la protection de l'art. 190 Cst. Le Tribunal fédéral ne peut pas les examiner quant à leur constitutionnalité. En cas de conflits avec la CEDH, le Tribunal fédéral applique cependant sa « pratique PKK » : la CEDH prime aussi sur le droit constitutionnel postérieur (ATF 139 I 16 consid. 5).
N. 18 La portée du droit international impératif est vivement controversée. Une partie de la doctrine plaide pour une interprétation autonome constitutionnelle, élargie, qui comprendrait aussi des traités fondamentaux comme la CEDH ou les pactes ONU (Keller/Lanter/Fischer, Volksinitiativen und Völkerrecht, ZBl 2008, 121–154, 140–145). La doctrine dominante et la pratique suivent la définition de droit international (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139 N. 37 ; Reich, Direkte Demokratie und völkerrechtliche Verpflichtungen, ZaöRV 2008, 979–1025, 1005).
N. 19 La question de motifs de nullité supplémentaires est également controversée. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N. 2810–2815) argumentent pour la reconnaissance de la violation du contenu essentiel de droits fondamentaux comme motif de nullité. L'opinion contraire souligne le caractère exhaustif de l'art. 139 al. 3 Cst. (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 51 N. 28).
N. 20 La justiciabilité de l'examen de validité par l'Assemblée fédérale est également litigieuse. Tandis que le Tribunal fédéral limite sa cognition à l'arbitraire (ATF 129 I 185 consid. 3.2), des voix dans la doctrine réclament un examen judiciaire complet pour protéger les droits politiques (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, 685–687).
N. 21 Les comités d'initiative devraient soumettre le texte précocement à la Chancellerie fédérale pour un examen préalable informel. Celle-ci examine le titre, la forme et les questions de traduction, mais pas la validité matérielle (art. 69 al. 2 LDP). La consultation évite des complications ultérieures.
N. 22 La récolte de signatures exige une planification précise. Les valeurs empiriques montrent : les collecteurs professionnels atteignent 10–15 signatures valides par heure, les bénévoles 3–5. Pour 100'000 signatures valides, il faut récolter environ 110'000–115'000 signatures en raison du taux de rebut. L'authentification par les communes nécessite en plus 2–4 semaines.
N. 23 Lors de la rédaction du texte, il faut veiller à la faisabilité ultérieure de mise en œuvre. Les dispositions transitoires sont souvent décisives pour le succès. L'initiative sur les minarets (art. 72 al. 3 Cst.) montre de manière exemplaire comment un texte précis sans droit transitoire peut conduire à des problèmes de mise en œuvre (Biaggini, ZÖR 2010, 340–343).
N. 24 Politiquement, il est recommandé de rechercher précocement des alliances. Les initiatives avec un large soutien (partis, associations, société civile) ont des chances de succès significativement plus élevées. Le retrait en faveur d'un contre-projet indirect peut être une stratégie réussie, comme le montrent les exemples de l'initiative des Alpes (1994) ou de l'initiative sur l'internement (2004).
ATF 139 I 16 du 28 novembre 2010 c. 5.2
L'« initiative sur le renvoi » montre de manière exemplaire les limites des initiatives populaires. Le Tribunal fédéral a précisé que les dispositions constitutionnelles qui entrent en collision avec la CEDH ne sont pas directement applicables.
Cette jurisprudence revêt une importance centrale pour l'art. 139 al. 3 Cst. car elle concrétise la limite matérielle du droit international impératif.
« En cas de conflit de normes entre le droit international et une législation postérieure, la jurisprudence part en principe du principe de la primauté du droit international [...]. La CEDH est un traité d'État et doit à ce titre être interprétée selon les règles de l'art. 31 ss CV, en tenant compte de ses particularités et notamment de son caractère d'instrument vivant ("living instrument"). »
#Délai de récolte et attestations du droit de vote
ATF 131 II 449 du 31 mai 2005 c. 3.2
Le délai de 18 mois de l'art. 139 al. 1 Cst. doit être strictement respecté. Le Tribunal fédéral a décidé que les attestations du droit de vote doivent être obtenues auprès du service compétent dans le délai de récolte.
L'arrêt précise les exigences formelles pour la récolte de signatures.
« Les attestations du droit de vote doivent être obtenues par les initiants auprès du service compétent dans le délai de récolte. Une attestation ultérieure ou une amélioration d'attestations défectueuses par la Chancellerie fédérale n'est pas possible. »
Arrêt 1A.282/2004 du 31 mai 2005 c. 3.4
Le Tribunal fédéral a confirmé que les défauts des attestations du droit de vote ne peuvent pas être corrigés ultérieurement. La Chancellerie fédérale n'est pas habilitée à améliorer des attestations défectueuses.
Cela souligne l'importance d'une récolte soigneuse pendant le délai de 18 mois.
ATF 129 I 366 du 27 août 2003 c. 2
Le Tribunal fédéral a développé les principes relatifs à l'unité de la matière pour les initiatives populaires. Le principe exige que les questions de fond ne soient pas liées d'une manière qui place les ayants droit de vote dans une situation contrainte.
Cette jurisprudence s'applique à toutes les initiatives populaires, indépendamment du niveau (Confédération, canton, commune).
« Le principe de l'unité de la matière exige que deux ou plusieurs questions de fond et matières ne soient pas liées entre elles en un seul objet de votation d'une manière qui place les ayants droit de vote dans une situation contrainte et ne leur laisse pas de libre choix entre les différentes parties. »
ATF 123 I 63 du 22 septembre 1995 c. 4b
Le Tribunal fédéral a résumé sa jurisprudence sur l'unité de la matière et a précisé qu'en cas de violations de ce principe, une initiative peut être déclarée nulle. Un partage n'est possible que si le droit cantonal le prévoit.
Ce principe s'applique directement à l'art. 139 al. 3 Cst.
« Sanction en cas de non-respect de l'unité de la matière ; le droit cantonal peut prévoir un partage de l'initiative [...]. Nullité de l'initiative, parce que le texte proposé [...] n'est pas suffisamment clair et constitue un abus du droit d'initiative populaire. »
ATF 147 I 206 du 7 octobre 2020 c. 2-3
Le Tribunal fédéral a reconnu pour la première fois expressément la possibilité de recours contre le retrait d'une initiative populaire fédérale. Le retrait est aussi possible après l'annulation d'une votation par le Tribunal fédéral.
Cette jurisprudence étend considérablement l'intensité du contrôle des initiatives populaires.
« Le recours au Tribunal fédéral est possible contre le retrait d'une initiative populaire fédérale. Le retrait d'une initiative populaire fédérale est possible sous les conditions de l'art. 73 LDP aussi après l'annulation d'une votation par le Tribunal fédéral. »
ATF 139 I 292 du 28 août 2013 c. 3-4
Lors de l'interprétation d'initiatives populaires formulées, il faut tenir compte de la volonté claire des initiants et signataires, sans que la volonté des initiants soit seule déterminante. La motivation sur la feuille de signatures peut être pertinente pour l'interprétation.
Ces principes s'appliquent à toutes les initiatives populaires selon l'art. 139 Cst.
« Bien que la volonté des initiants ne soit pas seule déterminante pour l'interprétation d'une demande populaire, l'interprétation doit tenir compte de la volonté claire des initiants et des signataires de la demande populaire. »
Arrêt 6B_378/2018 du 22 mai 2019
Le Tribunal fédéral s'est penché sur des aspects de droit pénal en relation avec les initiatives populaires. L'arrêt montre que même la récolte de signatures est soumise à des limites juridiques.
Le nombre élevé de citations atteste l'importance pratique des conditions-cadres juridiques pour les initiatives populaires.