1Der Bund erlässt Vorschriften über die Geldspiele; er trägt dabei den Interessen der Kantone Rechnung.
2Für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken ist eine Konzession des Bundes erforderlich. Der Bund berücksichtigt bei der Konzessionserteilung die regionalen Gegebenheiten. Er erhebt eine ertragsabhängige Spielbankenabgabe; diese darf 80 Prozent der Bruttospielerträge nicht übersteigen. Diese Abgabe ist für die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung bestimmt.
3Die Kantone sind zuständig für die Bewilligung und die Beaufsichtigung:
a.
der Geldspiele, die einer unbegrenzten Zahl Personen offenstehen, an mehreren Orten angeboten werden und derselben Zufallsziehung oder einer ähnlichen Prozedur unterliegen; ausgenommen sind die Jackpotsysteme der Spielbanken;
b.
der Sportwetten;
c.
der Geschicklichkeitsspiele.
4Die Absätze 2 und 3 finden auch auf die telekommunikationsgestützt durchgeführten Geldspiele Anwendung.
5Bund und Kantone tragen den Gefahren der Geldspiele Rechnung. Sie stellen durch Gesetzgebung und Aufsichtsmassnahmen einen angemessenen Schutz sicher und berücksichtigen dabei die unterschiedlichen Merkmale der Spiele sowie Art und Ort des Spielangebots.
6Die Kantone stellen sicher, dass die Reinerträge aus den Spielen gemäss Absatz 3 Buchstaben a und b vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke, namentlich in den Bereichen Kultur, Soziales und Sport, verwendet werden.
7Der Bund und die Kantone koordinieren sich bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Das Gesetz schafft zu diesem Zweck ein gemeinsames Organ, das hälftig aus Mitgliedern der Vollzugsorgane des Bundes und der Kantone zusammengesetzt ist.
Art. 106 BV — Übersicht
Art. 106 BV regelt die Geldspiele in der Schweiz und schafft klare Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen (BSK BV-Oesch, N. 14). Der Bund muss Vorschriften für alle Geldspiele erlassen und dabei die kantonalen Interessen berücksichtigen (Art. 106 Abs. 1 BV). Diese umfassende Bundeskompetenz wurde durch das Geldspielgesetz (BGS) umgesetzt, das am 1. Januar 2019 in Kraft trat (BBl 2010 7961).
Spielbanken benötigen eine Bundeskonzession und müssen regionale Gegebenheiten berücksichtigen (Art. 106 Abs. 2 BV). Der Bund erhebt eine Spielbankenabgabe von maximal 80 Prozent der Bruttospielerträge, die vollständig der AHV und IV zugutekommen soll (Art. 106 Abs. 2 Satz 3 BV). Die Praxis, wonach nur die AHV profitiert, ist verfassungsrechtlich umstritten (BSK BV-Oesch, N. 24).
Grossspiele wie Lotterien und Sportwetten werden von den Kantonen bewilligt und beaufsichtigt (Art. 106 Abs. 3 BV). Diese Zuständigkeit führte zur Monopolisierung durch Swisslos und Loterie Romande, was im Licht der Wirtschaftsfreiheit kritisch diskutiert wird (BSK BV-Oesch, N. 38). Die Reinerträge müssen vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke verwendet werden (Art. 106 Abs. 6 BV).
Online-Geldspiele unterliegen denselben Regeln (Art. 106 Abs. 4 BV). Das Bundesgericht hat DNS-Sperren gegen ausländische Anbieter als verhältnismässig anerkannt (BGE 148 II 392), obwohl diese nur beschränkt wirksam sind.
Spielerschutz ist ein zentrales Ziel (Art. 106 Abs. 5 BV). Bund und Kantone müssen durch Gesetzgebung und Aufsichtsmassnahmen angemessenen Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels sicherstellen. Die Koordination erfolgt durch gemeinsame Organe (Art. 106 Abs. 7 BV) und seit 2021 durch das Gesamtschweizerische Geldspielkonkordat.
Beispiel: Wer eine illegale Pokerplattform betreibt, macht sich strafbar. Das Bundesgericht qualifizierte Texas Hold'em-Turniere als Glücksspiele, weil der Geschicklichkeitsfaktor das Zufallselement nicht überwiegt (BGE 136 II 291). Ohne Konzession oder Bewilligung ist jegliches Angebot von Geldspielen unzulässig.
N. 1 Die heutige Verfassungsbestimmung über Geldspiele ist das Ergebnis einer über hundertjährigen Entwicklung. Das Verbot der Spielbanken wurde bereits 1874 in die Bundesverfassung aufgenommen (Art. 35 aBV). Dieses absolute Verbot galt bis zur Volksabstimmung vom 7. März 1993, als die Aufhebung des Spielbankenverbots mit 72,5% Ja-Stimmen angenommen wurde (BBl 1991 III 837; BBl 1993 I 1445).
N. 2 Die Totalrevision von Art. 106 BV erfolgte durch den direkten Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls», der am 11. März 2012 von Volk und Ständen angenommen wurde (BBl 2010 7961; AS 2012 3629). Die Botschaft des Bundesrates vom 20. Oktober 2010 betonte die Notwendigkeit einer kohärenten Regelung des gesamten Geldspielsektors (BBl 2010 7961, 7965).
N. 3 Die Verfassungsrevision verfolgte drei Hauptziele: Erstens die Schaffung einer einheitlichen Kompetenzgrundlage für alle Geldspiele, zweitens die Verankerung des Grundsatzes der Gemeinnützigkeit der Erträge und drittens die Stärkung der Koordination zwischen Bund und Kantonen (BBl 2010 7961, 7968). Der Verfassungsgeber verpflichtete den Gesetzgeber explizit, eine kohärente und zweckmässige Regelung zu schaffen (BBl 2010 7961, 8006).
N. 4 Art. 106 BV ist im 3. Abschnitt «Finanzordnung» des 3. Kapitels der Bundesverfassung platziert. Diese systematische Stellung unterstreicht den fiskalischen Charakter der Bestimmung, obwohl sie primär ordnungspolitische und soziale Schutzziele verfolgt. Oesch betont zu Recht, dass die Erzielung von Einnahmen nicht der Hauptzweck der Geldspielregelung ist (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 12).
N. 5 Die Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), von der sie gemäss Art. 94 Abs. 4 BV eine explizite Ausnahme bildet. Das Bundesgericht hat in BGE 148 II 392 E. 5.1 klargestellt, dass die Wirtschaftsfreiheit im Bereich der Geldspiele grundsätzlich nicht gilt. Diese Sonderstellung erlaubt dem Gesetzgeber die Schaffung von Monopolen und Konzessionssystemen.
N. 6 Querverweise bestehen insbesondere zu Art. 112 Abs. 5 BV (AHV/IV-Finanzierung), Art. 3 BV (Föderalismus) und Art. 49 Abs. 1 BV (Vorrang des Bundesrechts). Die in Art. 106 Abs. 7 BV verankerte Koordinationspflicht ist Ausdruck des kooperativen Föderalismus und steht im Zusammenhang mit Art. 44 BV (Grundsätze) und Art. 45 BV (Mitwirkung).
N. 7 Gemäss Oesch ist Art. 106 Abs. 1 BV «zugleich Kompetenz- und Auftragsnorm und begründet eine verpflichtende und umfassende Zuständigkeit des Bundes im gesamten Bereich der Geldspiele» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 14). Der Begriff «Geldspiele» ist weit zu verstehen und umfasst alle Spiele, bei denen gegen einen geldwerten Einsatz ein Geldgewinn in Aussicht steht.
N. 8 Die Berücksichtigung der kantonalen Interessen (Abs. 1) ist nicht bloss programmatisch, sondern eine verbindliche Vorgabe. Das Bundesgericht hat in BGE 135 II 338 E. 6.3 festgehalten, dass diese Pflicht konkrete Auswirkungen auf die Ausgestaltung der Bundesgesetzgebung hat, insbesondere bezüglich der Ertragsverwendung.
N. 9 Das Konzessionssystem für Spielbanken (Abs. 2) ist zwingend ausgestaltet. Die regionalen Gegebenheiten müssen berücksichtigt werden, was eine gleichmässige geografische Verteilung der Spielbanken impliziert. Die Spielbankenabgabe ist zweckgebunden für die AHV/IV bestimmt. Oesch kritisiert die geltende Praxis, wonach nur die AHV, nicht aber die IV von den Spielbankenabgaben profitiert, als «im Licht des klaren Wortlauts von Art. 106 Abs. 2 Satz 3 erklärungsbedürftig» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 24).
N. 10 Die kantonalen Zuständigkeiten (Abs. 3) sind abschliessend aufgezählt. Die Ausnahme für Jackpotsysteme der Spielbanken zeigt die Verflechtung der Kompetenzbereiche. Das Bundesgericht hat in BGE 141 II 262 E. 2.2 klargestellt, dass die Kantone ihre Kompetenzen nur im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben ausüben können.
N. 11 Die primäre Rechtsfolge ist die umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, verbunden mit einer Gesetzgebungspflicht. Diese Pflicht wurde durch das Geldspielgesetz vom 29. September 2017 (BGS) erfüllt, das am 1. Januar 2019 in Kraft trat.
N. 12 Für die Wirtschaftsakteure folgt aus Art. 106 BV i.V.m. Art. 94 Abs. 4 BV, dass kein Anspruch auf freien Marktzugang besteht. Praxis und Lehre anerkennen eine «stillschweigende Ermächtigung, nötigenfalls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abzuweichen» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 15).
N. 13 Die Zweckbindung der Erträge ist verfassungsrechtlich verbindlich. Spielbankenabgaben müssen vollumfänglich der AHV/IV zugutekommen, während die Reinerträge aus Grossspielen für gemeinnützige Zwecke zu verwenden sind. Eine Verwendung für allgemeine Staatszwecke ist unzulässig.
N. 14 Ein zentraler Streitpunkt betrifft die Verfassungsmässigkeit der Monopolisierung des Lotteriewesens. Oesch hält fest: «Die Monopolisierung des Lotteriewesens zugunsten von Swisslos und der Loterie Romande scheint im Licht der Wirtschaftsfreiheit nicht unproblematisch» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 38). Diese Kritik wird durch die extensive Auslegung von Art. 94 Abs. 4 BV durch das Bundesgericht jedoch relativiert.
N. 15 Kontrovers diskutiert wird auch die Verwendung der Spielbankenabgabe. Die Praxis, wonach nur die AHV, nicht aber die IV von Spielbankenabgaben profitiert, steht in Spannung zum Verfassungstext. Im Jahr 2012 flossen CHF 319 Mio. in den Ausgleichsfonds der AHV, während die IV leer ausging (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 24).
N. 16 Die Reichweite der DNS-Sperren für ausländische Online-Anbieter war umstritten. Das Bundesgericht hat in BGE 148 II 392 die Verfassungsmässigkeit bejaht, während Teile der Lehre die Verhältnismässigkeit kritisch sehen (vgl. Thouvenin/Stiller, Gutachten Netzsperren, 2016, S. 14 ff.).
N. 17 Bei der Konzessionierung von Spielbanken ist die Berücksichtigung regionaler Gegebenheiten nicht nur eine politische Richtlinie, sondern eine justiziable Rechtspflicht. Konzessionsentscheide müssen diese Vorgabe nachvollziehbar umsetzen.
N. 18 Die interkantonale Koordination erfolgt seit 2021 durch das Gesamtschweizerische Geldspielkonkordat (GSK). Praktiker müssen beachten, dass die Gespa als öffentlich-rechtliche Anstalt eigene Rechtspersönlichkeit besitzt und ihre Verfügungen direkt beim interkantonalen Geldspielgericht angefochten werden können.
N. 19 Für Online-Anbieter gilt: Ohne Konzession oder Bewilligung in der Schweiz ist jegliches Angebot von Geldspielen unzulässig. Das «Geoblocking» muss wirksam implementiert werden, um DNS-Sperren zu vermeiden. Das Bundesgericht anerkennt technische Massnahmen nur dann als ausreichend, wenn sie den Zugang aus der Schweiz effektiv verhindern.
N. 20 Bei der Ertragsverwendung müssen die Kantone sicherstellen, dass die Gelder tatsächlich und nachweisbar für gemeinnützige Zwecke eingesetzt werden. Die blosse Zuweisung an den allgemeinen Staatshaushalt mit nachträglicher Verwendung für gemeinnützige Zwecke genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.
BGE 136 II 149 vom 1. Oktober 2009
Berechnung der Spielbankenabgabe bei Checkbetrug und Automatenmanipulation
Das Bundesgericht präzisiert die Rechtsgrundlagen der Spielbankenabgabe und entwickelt Grundsätze zur Berechnung des Bruttospielertrags bei rechtswidrigem Verhalten Dritter.
«Der Bruttospielertrag als Steuerobjekt ist die Differenz zwischen den Spieleinsätzen und den von der Spielbank rechtmässig ausbezahlten Gewinnen. Verletzt die Betreiberin eines Casinos aufsichtsrechtliche Sorgfaltspflichten im Umgang mit Checks, ist ihr Bruttospielertrag zu berechnen, wie wenn das Spiel und der Geldeintausch rechtens erfolgt wären.»
BGE 140 II 384 vom 27. Mai 2014
Rechtmässigkeit und Berechnung einer Verwaltungssanktion gegen eine Casinobetreiberin
Die Entscheidung klärt das Verhältnis zwischen konzessionsrechtlicher Aufsicht und Datenschutzrecht sowie die Anwendung der EMRK-Verfahrensgarantien.
«Die verwaltungsrechtliche Sanktion nach Art. 51 SBG fällt zwar in den Anwendungsbereich der strafrechtlichen Verfahrensgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, doch wurden diese hier nicht verletzt, da die Erhebung der Unterlagen bzw. die Anhörung der Auskunftspersonen im konzessionsrechtlichen Aufsichtsverfahren nicht mit einer missbräuchlich bzw. unverhältnismässig ausgeübten Form von Zwang verbunden war.»
#Abgrenzung zwischen Glücks-, Geschicklichkeits- und anderen Spielen
BGE 131 II 680 vom 17. Oktober 2005
Abgrenzung zwischen Glücksspiel- und Geschicklichkeitsspielautomaten («Hot Time»)
Grundsatzentscheid zur Qualifikation von Geldspielautomaten und zur Kompetenz der Spielbankenkommission bei Unterstellungsverfahren.
«Die Beurteilung, wann der gegen Leistung eines Einsatzes in Aussicht gestellte Geldgewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt und wann in hinreichendem Masse von der Geschicklichkeit, hat auf einer Gesamtwürdigung zu beruhen. Dem umstrittenen Apparat kommt ein einsatzadäquater Unterhaltungswert zu, wobei die bestehenden Zufallselemente nicht überwiegen und durch die Spielanlage sichergestellt ist, dass der geschicktere Spieler bessere Gewinnchancen hat als der ungeschicktere.»
BGE 136 II 291 vom 20. Mai 2010
Glücksspielcharakter von «Texas Hold'em»-Pokerturnieren
Das Urteil legt die Kompetenz der ESBK zur Qualifikation von Spielen fest und bejaht den Glücksspielcharakter von Pokerturnieren.
«Die Eidgenössische Spielbankenkommission ist befugt, darüber zu befinden, ob ein bestimmtes Spiel als Glücksspiel in den Anwendungsbereich des Spielbankengesetzes oder als Geschicklichkeits- oder Unterhaltungsspiel in den Zuständigkeitsbereich der Kantone fällt. Bei den umstrittenen 'Texas Hold'em'-Pokerturnieren handelt es sich um 'gemischte' Spiele, bei denen nicht erstellt ist, dass der Geschicklichkeitsfaktor das Zufallselement der Kartenverteilung überwiegt.»
BGE 137 II 222 vom 1. Januar 2011
Abgrenzung zwischen Lotterie und anderen Glücksspielen (Spiel «Tactilo»)
Wichtige Entscheidung zum Verhältnis zwischen Lotteriegesetz und Spielbankengesetz und zur Bedeutung der verwendeten Technik.
«Das Verhältnis zwischen dem Lotteriegesetz und dem Spielbankengesetz bestimmt sich nach der gesetzlichen Unterscheidung aus den 1920er Jahren. Das Lotteriegesetz stellt gegenüber dem Spielbankengesetz eine lex specialis dar. Die verwendete Technik (hier elektronischer Natur) hat keinen Einfluss auf die juristische Qualifikation als Glücksspiel im Sinne des Lotteriegesetzes.»
BGE 133 II 68 vom 1. Januar 2007
Qualifikation eines Finanzproduktes mit Sportwetten-Bezug
Die Entscheidung klärt das Verhältnis zwischen den spezifischen Bundesgesetzen und dem Obligationenrecht sowie die Definition der Glücksspiele.
«Ein Finanzprodukt, das einen Gewinn aufgrund von Sportergebnissen in Aussicht stellt, entspricht nicht den Zulässigkeitserfordernissen einer Prämienanleihe und auch nicht der gesetzlichen Definition einer zulässigen Lotterie. Die gesetzliche Regelung der Glücksspiele hat Vorrang vor dem Obligationenrecht.»
#Interkantonale Koordination und Zuständigkeitsabgrenzung
BGE 141 II 262 vom 9. Juli 2015
Kompetenz der Interkantonalen Lotterie- und Wettkommission (Comlot)
Grundsätzliche Ausführungen zur Glücksspielregelung in Bund und Kantonen sowie zur interkantonalen Koordination.
«Die Kompetenz der Interkantonalen Lotterie- und Wettkommission zur Durchführung von Unterstellungs- bzw. Qualifikationsverfahren ergibt sich aus der interkantonalen Vereinbarung. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen einen Zuständigkeitsentscheid der Comlot ist zulässig.»
BGE 135 II 338 vom 7. Januar 2009
Bundesrechtsmässigkeit einer «Generellen Zulassungsbewilligung» für Lotterieprodukte
Das Urteil behandelt die interkantonale Vereinbarung über Lotterien und Wetten sowie deren Verhältnis zum Bundesrecht.
«Das Bundesgericht kann die Bundesrechtsmässigkeit interkantonaler Vereinbarungen prüfen. Die interkantonale Vereinbarung über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten ist grundsätzlich bundesrechtskonform.»
BGE 148 II 392 vom 18. Mai 2022
DNS-Zugangssperre für ausländische Online-Geldspielanbieter
Leitentscheid zur Verfassungsmässigkeit und Verhältnismässigkeit von Internetsperren im Geldspielbereich nach dem neuen BGS.
«Ausländische Anbieterinnen von in der Schweiz nicht bewilligten Online-Geldspielen können sich für den Marktzugang nicht auf die Wirtschaftsfreiheit und die Rechtsprechung des EuGH bzw. des EFTA-Gerichtshofs zur unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit berufen. Die derzeit praktizierte 'Domain-Name-System-Sperre' (DNS-Sperre) ist trotz ihrer beschränkten Wirksamkeit verhältnismässig.»
Das Urteil entwickelt ausführlich die Kriterien für die Qualifikation als Geldspiel unter dem neuen BGS:
«Als Geldspiele gelten Spiele, bei denen gegen Leistung eines geldwerten Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht. In den Geltungsbereich des Geldspielgesetzes fallen grundsätzlich alle Spiele, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgeschäfts ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht steht.»
Zur Verhältnismässigkeit der DNS-Sperren:
«Der Gesetzgeber war sich bewusst, dass keine hundertprozentige Wirksamkeit gewährleistet werden kann und Umgehungsmöglichkeiten bestehen; dennoch wurde die DNS-Sperrung als Sperrmöglichkeit erachtet, welche 'gegenwärtig' die 'einfachste und angemessenste Lösung für das Sperren nicht bewilligter Spiel-Internetseiten' bilde. Der blosse Umstand, dass der Zugang zu nicht bewilligten Websiten durch diese Sperrmassnahmen zumindest erschwert wird, dürfte bei durchschnittlichen Spielerinnen und Spielern bereits genügen, um sie zu den legalen Angeboten hinzuführen.»
Urteil 6B_499/2024 vom 20. November 2024
Widerhandlung gegen das Geldspielgesetz
Aktuelle Rechtsprechung zur Anwendung des Verwaltungsstrafrechts bei Geldspieldelikten unter dem neuen BGS.
Bundesstrafgericht BE.2025.2 vom 15. Mai 2025
Entsiegelungsverfahren bei illegalen Spielbankenspielen
Die Entscheidung zeigt die praktische Durchsetzung des Geldspielrechts durch Hausdurchsuchungen und Beschlagnahmungen auf.
Die Rechtsprechung zu Art. 106 BV zeigt eine kontinuierliche Entwicklung von der ursprünglichen Spielbankenregelung über die Lotteriegesetze bis hin zum modernen Geldspielgesetz (BGS) von 2019. Zentrale Themen sind:
Qualifikationsfragen: Die Abgrenzung zwischen verschiedenen Spielkategorien erfolgt nach objektiven Kriterien, wobei das Verhältnis von Zufall und Geschicklichkeit entscheidend ist.
Steuerliche Aspekte: Die Spielbankenabgabe wird auch bei rechtswidrigem Verhalten berechnet, wobei der Bundesstaat das Risiko apparateinhärenter Manipulationen trägt.
Koordination: Die föderale Struktur erfordert intensive interkantonale Koordination, die durch das Bundesgericht auf ihre Bundesrechtskonformität überprüft wird.
Digitalisierung: Mit dem BGS 2019 hat das Bundesgericht die Herausforderungen des Online-Glücksspiels angenommen und die Verfassungsmässigkeit technischer Sperrmassnahmen bejaht.
Grundrechte: Wirtschaftsfreiheit und Verhältnismässigkeit werden stets gegen die Schutzziele des Geldspielrechts (Spielerschutz, Geldwäschereibekämpfung, gemeinnützige Zwecke) abgewogen.