1La Confederazione emana prescrizioni sui giochi in denaro; al riguardo tiene conto degli interessi dei Cantoni.
2Per aprire e gestire una casa da gioco occorre una concessione della Confederazione. Nel rilasciare la concessione la Confederazione tiene conto delle condizioni regionali. Essa riscuote dalle case da gioco una tassa commisurata ai loro introiti; questa non può eccedere l’80 per cento del prodotto lordo dei giochi. La tassa è destinata all’assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l’invalidità.
3I Cantoni sono competenti per l’autorizzazione e la sorveglianza: a. dei giochi in denaro accessibili a un numero illimitato di persone in diversi luoghi e il cui risultato è determinato da un’estrazione a sorte comune o da un procedimento analogo, fatti salvi i sistemi di jackpot delle case da gioco; b. delle scommesse sportive; c. dei giochi di destrezza.
4I capoversi 2 e 3 si applicano anche ai giochi in denaro offerti attraverso reti elettroniche di telecomunicazione.
5La Confederazione e i Cantoni tengono conto dei pericoli insiti nei giochi in denaro. Adottano disposizioni legislative e misure di vigilanza atte a garantire una protezione commisurata alle specificità dei giochi, nonché al luogo e alla modalità di gestione dell’offerta.
6I Cantoni assicurano che gli utili netti dei giochi di cui al capoverso 3 lettere a e b siano utilizzati integralmente per scopi d’utilità pubblica, segnatamente in ambito culturale, sociale e sportivo.
7La Confederazione e i Cantoni si coordinano nell’adempimento dei rispettivi compiti. A tale scopo la legge istituisce un organo comune composto in parti uguali da membri delle autorità esecutive della Confederazione e dei Cantoni.
Art. 106 Cost. — Panoramica
L'art. 106 Cost. disciplina i giochi in denaro in Svizzera e stabilisce chiare competenze tra Confederazione e Cantoni (BSK BV-Oesch, N. 14). La Confederazione deve emanare prescrizioni per tutti i giochi in denaro e considerare in tal senso gli interessi cantonali (art. 106 cpv. 1 Cost.). Questa competenza federale globale è stata attuata dalla Legge sui giochi in denaro (LGD), entrata in vigore il 1° gennaio 2019 (FF 2010 7961).
Le case da gioco necessitano di una concessione federale e devono considerare le particolarità regionali (art. 106 cpv. 2 Cost.). La Confederazione riscuote una tassa sulle case da gioco di al massimo l'80 per cento dei ricavi lordi dal gioco, che deve essere interamente devoluta all'AVS e all'AI (art. 106 cpv. 2 frase 3 Cost.). La prassi secondo cui beneficia soltanto l'AVS è controversa dal profilo costituzionale (BSK BV-Oesch, N. 24).
I grandi giochi come le lotterie e le scommesse sportive sono autorizzati e sorvegliati dai Cantoni (art. 106 cpv. 3 Cost.). Questa competenza ha portato alla monopolizzazione attraverso Swisslos e Loterie Romande, il che è discusso criticamente alla luce della libertà economica (BSK BV-Oesch, N. 38). I ricavi netti devono essere integralmente destinati a scopi di pubblica utilità (art. 106 cpv. 6 Cost.).
I giochi in denaro online sottostanno alle stesse regole (art. 106 cpv. 4 Cost.). Il Tribunale federale ha riconosciuto i blocchi DNS contro i fornitori stranieri come proporzionati (BGE 148 II 392), benché abbiano un'efficacia limitata.
La protezione dei giocatori è un obiettivo centrale (art. 106 cpv. 5 Cost.). Confederazione e Cantoni devono garantire attraverso la legislazione e misure di sorveglianza un'adeguata protezione dai pericoli del gioco d'azzardo. Il coordinamento avviene mediante organi comuni (art. 106 cpv. 7 Cost.) e dal 2021 attraverso il Concordato intercantonale sui giochi in denaro.
Esempio: Chi gestisce una piattaforma di poker illegale commette un reato. Il Tribunale federale ha qualificato i tornei di Texas Hold'em come giochi d'azzardo, poiché il fattore dell'abilità non prevale sull'elemento casuale (BGE 136 II 291). Senza concessione o autorizzazione qualsiasi offerta di giochi in denaro è inammissibile.
N. 1 L'attuale disposizione costituzionale sui giochi in denaro è il risultato di un'evoluzione durata oltre cent'anni. Il divieto delle case da gioco fu già inserito nella Costituzione federale nel 1874 (art. 35 vCost.). Questo divieto assoluto rimase in vigore fino alla votazione popolare del 7 marzo 1993, quando l'abolizione del divieto delle case da gioco fu accettata con il 72,5% di voti favorevoli (FF 1991 III 771; FF 1993 I 1315).
N. 2 La revisione totale dell'art. 106 Cost. avvenne tramite il controprogetto diretto all'iniziativa popolare «Per giochi in denaro al servizio del bene comune», che fu accettato da popolo e Cantoni l'11 marzo 2012 (FF 2010 7203; RU 2012 3629). Il messaggio del Consiglio federale del 20 ottobre 2010 sottolineò la necessità di una regolamentazione coerente dell'intero settore dei giochi in denaro (FF 2010 7203, 7207).
N. 3 La revisione costituzionale perseguiva tre obiettivi principali: primo, la creazione di una base di competenza unitaria per tutti i giochi in denaro, secondo, l'ancoraggio del principio di utilità pubblica dei proventi e terzo, il rafforzamento della coordinazione tra Confederazione e Cantoni (FF 2010 7203, 7210). Il costituente obbligò esplicitamente il legislatore a creare una regolamentazione coerente e appropriata (FF 2010 7203, 7248).
N. 4 L'art. 106 Cost. è collocato nella 3ᵃ sezione «Ordinamento finanziario» del 3° capitolo della Costituzione federale. Questa collocazione sistematica sottolinea il carattere fiscale della disposizione, benché essa persegua primariamente obiettivi di politica dell'ordine e di protezione sociale. Oesch sottolinea giustamente che la generazione di entrate non è lo scopo principale della regolamentazione dei giochi in denaro (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 12).
N. 5 La disposizione è strettamente collegata alla libertà economica (art. 27 Cost.), della quale costituisce un'eccezione esplicita secondo l'art. 94 cpv. 4 Cost. Il Tribunale federale ha chiarito in DTF 148 II 392 consid. 5.1 che la libertà economica nell'ambito dei giochi in denaro non si applica in principio. Questa posizione speciale permette al legislatore di creare monopoli e sistemi concessori.
N. 6 Esistono rinvii incrociati in particolare all'art. 112 cpv. 5 Cost. (finanziamento AVS/AI), all'art. 3 Cost. (federalismo) e all'art. 49 cpv. 1 Cost. (primato del diritto federale). L'obbligo di coordinazione sancito nell'art. 106 cpv. 7 Cost. è espressione del federalismo cooperativo e si collega agli art. 44 Cost. (principi) e 45 Cost. (partecipazione).
N. 7 Secondo Oesch, l'art. 106 cpv. 1 Cost. è «al contempo norma di competenza e di mandato e fonda una competenza vincolante e globale della Confederazione nell'intero ambito dei giochi in denaro» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 14). Il concetto di «giochi in denaro» deve essere inteso in senso ampio e comprende tutti i giochi nei quali, contro una posta in gioco di valore pecuniario, si prospetta una vincita in denaro.
N. 8 La considerazione degli interessi cantonali (cpv. 1) non è meramente programmatica, ma un mandato vincolante. Il Tribunale federale ha stabilito in DTF 135 II 338 consid. 6.3 che questo obbligo ha conseguenze concrete sulla configurazione della legislazione federale, in particolare riguardo all'utilizzazione dei proventi.
N. 9 Il sistema concessorio per le case da gioco (cpv. 2) è configurato in modo vincolante. Le condizioni regionali devono essere considerate, il che implica una distribuzione geografica uniforme delle case da gioco. La tassa sulle case da gioco è vincolata a scopi specifici per l'AVS/AI. Oesch critica la prassi vigente, secondo cui solo l'AVS, ma non l'AI, beneficia delle tasse sulle case da gioco, come «bisognosa di spiegazione alla luce del chiaro tenore letterale dell'art. 106 cpv. 2 frase 3» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 24).
N. 10 Le competenze cantonali (cpv. 3) sono elencate in modo esaustivo. L'eccezione per i sistemi jackpot delle case da gioco mostra l'intreccio degli ambiti di competenza. Il Tribunale federale ha chiarito in DTF 141 II 262 consid. 2.2 che i Cantoni possono esercitare le loro competenze solo nel quadro delle prescrizioni del diritto federale.
N. 11 La conseguenza giuridica primaria è la competenza legislativa globale della Confederazione, unita a un obbligo legislativo. Questo obbligo è stato adempiuto con la Legge sui giochi in denaro del 29 settembre 2017 (LGD), entrata in vigore il 1° gennaio 2019.
N. 12 Per gli operatori economici risulta dall'art. 106 Cost. in combinato disposto con l'art. 94 cpv. 4 Cost. che non sussiste alcun diritto al libero accesso al mercato. Prassi e dottrina riconoscono un'«autorizzazione tacita a derogare, se necessario, al principio della libertà economica» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 15).
N. 13 Il vincolo di destinazione dei proventi è costituzionalmente vincolante. Le tasse sulle case da gioco devono beneficiare integralmente all'AVS/AI, mentre i proventi netti dei giochi di grande sorte devono essere utilizzati per scopi di utilità pubblica. Un utilizzo per scopi statali generali è inammissibile.
N. 14 Un punto controverso centrale riguarda la costituzionalità della monopolizzazione del settore delle lotterie. Oesch constata: «La monopolizzazione del settore delle lotterie a favore di Swisslos e della Loterie Romande sembra non priva di problemi alla luce della libertà economica» (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 38). Questa critica è tuttavia relativizzata dall'interpretazione estensiva dell'art. 94 cpv. 4 Cost. da parte del Tribunale federale.
N. 15 È anche controverso l'utilizzo della tassa sulle case da gioco. La prassi secondo cui solo l'AVS, ma non l'AI, beneficia delle tasse sulle case da gioco è in tensione con il testo costituzionale. Nel 2012 sono affluiti CHF 319 milioni nel fondo di compensazione dell'AVS, mentre l'AI è rimasta a mani vuote (Oesch, BSK BV, Art. 106 N. 24).
N. 16 La portata dei blocchi DNS per i fornitori online stranieri era controversa. Il Tribunale federale ha affermato la costituzionalità in DTF 148 II 392, mentre parti della dottrina vedono criticamente la proporzionalità (cfr. Thouvenin/Stiller, Gutachten Netzsperren, 2016, pag. 14 ss.).
N. 17 Nella concessione di licenze alle case da gioco, la considerazione delle condizioni regionali non è solo una direttiva politica, ma un obbligo giuridico giustiziabile. Le decisioni concessorie devono attuare in modo comprensibile questa prescrizione.
N. 18 La coordinazione intercantonale avviene dal 2021 tramite il Concordato sui giochi in denaro di tutta la Svizzera (CGD). I professionisti devono tenere presente che la Gespa, in quanto istituto di diritto pubblico, possiede personalità giuridica propria e le sue decisioni possono essere impugnate direttamente presso il tribunale intercantonale dei giochi in denaro.
N. 19 Per i fornitori online vale: senza concessione o autorizzazione in Svizzera è inammissibile qualsiasi offerta di giochi in denaro. Il «geoblocking» deve essere implementato efficacemente per evitare blocchi DNS. Il Tribunale federale riconosce le misure tecniche come sufficienti solo se impediscono efficacemente l'accesso dalla Svizzera.
N. 20 Nell'utilizzazione dei proventi, i Cantoni devono assicurare che i fondi siano effettivamente e comprovabilmente impiegati per scopi di utilità pubblica. La mera assegnazione al bilancio statale generale con successivo utilizzo per scopi di utilità pubblica non soddisfa le esigenze costituzionali.
DTF 136 II 149 del 1° ottobre 2009
Calcolo della tassa sulle case da gioco in caso di frode tramite assegni e manipolazione di automate
Il Tribunale federale precisa le basi legali della tassa sulle case da gioco e sviluppa principi per il calcolo del ricavo lordo dal gioco in caso di comportamento illecito di terzi.
«Il ricavo lordo dal gioco quale oggetto d'imposizione è la differenza tra le puntate e le vincite legittimamente pagate dalla casa da gioco. Se la gestrice di un casinò viola obblighi di diligenza di diritto della vigilanza nella gestione degli assegni, il suo ricavo lordo dal gioco deve essere calcolato come se il gioco e il cambio di denaro fossero avvenuti legittimamente.»
DTF 140 II 384 del 27 maggio 2014
Liceità e calcolo di una sanzione amministrativa contro una gestrice di casinò
La decisione chiarisce il rapporto tra vigilanza del diritto di concessione e diritto della protezione dei dati, nonché l'applicazione delle garanzie procedurali della CEDU.
«La sanzione di diritto amministrativo secondo l'art. 51 LCG rientra nell'ambito di applicazione delle garanzie procedurali penali dell'art. 6 cifra 1 CEDU, ma queste non sono state violate qui, poiché il rilevamento dei documenti ovvero l'audizione delle persone chiamate a fornire informazioni nella procedura di vigilanza del diritto di concessione non erano collegati a una forma di coercizione esercitata abusivamente ovvero sproporzionatamente.»
#Distinzione tra giochi d'azzardo, giochi di abilità e altri giochi
DTF 131 II 680 del 17 ottobre 2005
Distinzione tra automate per giochi d'azzardo e automate per giochi di abilità («Hot Time»)
Decisione di principio sulla qualificazione di automate per giochi di denaro e sulla competenza della Commissione delle case da gioco nelle procedure di assoggettamento.
«La valutazione di quando la vincita in denaro promessa dietro prestazione di una puntata dipenda interamente o prevalentemente dal caso e quando dipenda in misura sufficiente dall'abilità deve basarsi su un apprezzamento globale. All'apparecchio controverso spetta un valore di intrattenimento adeguato alla puntata, mentre gli elementi casuali esistenti non prevalgono ed è garantito dall'impianto di gioco che il giocatore più abile abbia migliori possibilità di vincita rispetto a quello meno abile.»
DTF 136 II 291 del 20 maggio 2010
Carattere di gioco d'azzardo dei tornei di poker «Texas Hold'em»
La sentenza stabilisce la competenza della CFCG per la qualificazione dei giochi e conferma il carattere di gioco d'azzardo dei tornei di poker.
«La Commissione federale delle case da gioco è competente a decidere se un determinato gioco qualifichi come gioco d'azzardo nell'ambito di applicazione della legge sulle case da gioco o come gioco di abilità o di intrattenimento nell'ambito di competenza dei Cantoni. I tornei di 'Texas Hold'em' poker controversi si tratta di giochi 'misti', per i quali non è accertato che il fattore abilità prevalga sull'elemento casuale della distribuzione delle carte.»
DTF 137 II 222 del 1° gennaio 2011
Distinzione tra lotteria e altri giochi d'azzardo (gioco «Tactilo»)
Decisione importante sul rapporto tra legge sulle lotterie e legge sulle case da gioco e sul significato della tecnica utilizzata.
«Il rapporto tra la legge sulle lotterie e la legge sulle case da gioco si determina secondo la distinzione legale degli anni 1920. La legge sulle lotterie costituisce una lex specialis rispetto alla legge sulle case da gioco. La tecnica utilizzata (qui di natura elettronica) non ha alcuna influenza sulla qualificazione giuridica come gioco d'azzardo ai sensi della legge sulle lotterie.»
DTF 133 II 68 del 1° gennaio 2007
Qualificazione di un prodotto finanziario con riferimento a scommesse sportive
La decisione chiarisce il rapporto tra le leggi federali specifiche e il Codice delle obbligazioni, nonché la definizione dei giochi d'azzardo.
«Un prodotto finanziario che promette una vincita basata su risultati sportivi non corrisponde ai requisiti di ammissibilità di un'obbligazione a premi e nemmeno alla definizione legale di una lotteria ammissibile. La regolamentazione legale dei giochi d'azzardo ha precedenza sul Codice delle obbligazioni.»
#Coordinamento intercantonale e delimitazione delle competenze
DTF 141 II 262 del 9 luglio 2015
Competenza della Commissione intercantonale delle lotterie e delle scommesse (Comlot)
Considerazioni di principio sulla regolamentazione dei giochi d'azzardo nella Confederazione e nei Cantoni, nonché sul coordinamento intercantonale.
«La competenza della Commissione intercantonale delle lotterie e delle scommesse per l'esecuzione di procedure di assoggettamento ovvero di qualificazione risulta dall'accordo intercantonale. Il ricorso in materia di diritto pubblico contro una decisione di competenza della Comlot è ammissibile.»
DTF 135 II 338 del 7 gennaio 2009
Conformità al diritto federale di un'«Autorizzazione generale di ammissione» per prodotti di lotteria
La sentenza tratta l'accordo intercantonale su lotterie e scommesse, nonché il suo rapporto con il diritto federale.
«Il Tribunale federale può esaminare la conformità al diritto federale degli accordi intercantonali. L'accordo intercantonale sulla vigilanza nonché l'autorizzazione e l'impiego dei proventi di lotterie e scommesse condotte a livello intercantonale o nazionale è fondamentalmente conforme al diritto federale.»
DTF 148 II 392 del 18 maggio 2022
Blocco dell'accesso DNS per fornitori esteri di giochi di denaro online
Decisione guida sulla costituzionalità e proporzionalità dei blocchi Internet nell'ambito dei giochi di denaro secondo la nuova LGD.
«I fornitori esteri di giochi di denaro online non autorizzati in Svizzera non possono invocare la libertà economica e la giurisprudenza della CdGUE ovvero del Tribunale AELS sulla libertà di stabilimento e di prestazione di servizi del diritto dell'Unione per l'accesso al mercato. Il 'blocco del Domain Name System' (blocco DNS) attualmente praticato è proporzionato nonostante la sua efficacia limitata.»
La sentenza sviluppa approfonditamente i criteri per la qualificazione come gioco di denaro secondo la nuova LGD:
«Sono giochi di denaro i giochi nei quali, dietro prestazione di una puntata di valore pecuniario o alla conclusione di un negozio giuridico, è promessa una vincita in denaro o un altro vantaggio di valore pecuniario. Nell'ambito di applicazione della legge sui giochi di denaro rientrano fondamentalmente tutti i giochi nei quali, dietro prestazione di una puntata o alla conclusione di un negozio giuridico, è promessa una vincita in denaro o un altro vantaggio di valore pecuniario.»
Sulla proporzionalità dei blocchi DNS:
«Il legislatore era consapevole che non può essere garantita un'efficacia al cento per cento e che esistono possibilità di elusione; ciononostante il blocco DNS è stato considerato una possibilità di blocco che 'attualmente' rappresenta la 'soluzione più semplice e appropriata per bloccare siti Internet di giochi non autorizzati'. Il semplice fatto che l'accesso a siti web non autorizzati sia almeno reso più difficile da queste misure di blocco dovrebbe già essere sufficiente presso giocatori e giocatrici medi per indirizzarli verso le offerte legali.»
Sentenza 6B_499/2024 del 20 novembre 2024
Contravvenzione alla legge sui giochi di denaro
Giurisprudenza attuale sull'applicazione del diritto penale amministrativo nei reati relativi ai giochi di denaro secondo la nuova LGD.
Tribunale penale federale BE.2025.2 del 15 maggio 2025
Procedura di dissequestro per giochi illegali in case da gioco
La decisione mostra l'applicazione pratica del diritto sui giochi di denaro attraverso perquisizioni domiciliari e sequestri.
La giurisprudenza sull'art. 106 Cost. mostra uno sviluppo continuo dall'originaria regolamentazione delle case da gioco attraverso le leggi sulle lotterie fino alla moderna legge sui giochi di denaro (LGD) del 2019. Temi centrali sono:
Questioni di qualificazione: La distinzione tra diverse categorie di giochi avviene secondo criteri oggettivi, dove è determinante il rapporto tra caso e abilità.
Aspetti fiscali: La tassa sulle case da gioco viene calcolata anche in caso di comportamento illecito, mentre lo Stato federale sopporta il rischio di manipolazioni inerenti agli apparecchi.
Coordinamento: La struttura federale richiede un intenso coordinamento intercantonale, che viene esaminato dal Tribunale federale quanto alla sua conformità al diritto federale.
Digitalizzazione: Con la LGD 2019 il Tribunale federale ha affrontato le sfide del gioco d'azzardo online e ha confermato la costituzionalità di misure tecniche di blocco.
Diritti fondamentali: Libertà economica e proporzionalità vengono sempre soppesate contro gli obiettivi di protezione del diritto sui giochi di denaro (protezione dei giocatori, lotta al riciclaggio di denaro, scopi di pubblica utilità).